城鎮(zhèn)化進程中縣級政府職能重構的對策建議

1、<p>　　城鎮(zhèn)化進程中縣級政府職能重構的對策建議</p><p>　　摘要：我國在今后一段時期將進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵階段，城鎮(zhèn)化將由原來的現代化轉型的自然過渡轉向由政府主導和規(guī)劃布局的主動推進，這對各級政府提出了新的要求。特別是縣級政府，由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元結構和城鄉(xiāng)差距的存在，處于城鎮(zhèn)化的關鍵地位。文章將重點分析城鎮(zhèn)化進程中縣級政府職能重構的對策，提出我國城鎮(zhèn)化進程中縣級政府職能重構的原則、目標、

2、動力和路徑。 </p><p>　　關鍵詞：城鎮(zhèn)化；縣級政府；職能重構；縣域經濟；公共服務型政府 </p><p>　　中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）02-0024-005 </p><p>　　一、明確我國城鎮(zhèn)化進程中縣級政府 </p><p>　　職能重構的基本原則 </p>&

3、lt;p>　　（一）適應縣域經濟發(fā)展，找準縣級政府職能重構的方向 </p><p>　　改革開放以來，由于各地客觀條件的差異，我國縣域經濟發(fā)展具有明顯的不均衡性。特別是對于那些落后地區(qū)，如何借助城鎮(zhèn)化的東風發(fā)展和繁榮縣域經濟，將是當地政府、特別是縣級政府必須認真思考和研究的重大課題。因此，縣級政府“要從全局的高度對縣域經濟發(fā)展進行謀劃，從縣域實際經濟結構、地域特色和資源優(yōu)勢出發(fā)，結合城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展需要，重點

4、規(guī)劃縣域經濟的產業(yè)結構、發(fā)展方向、發(fā)展速度等問題，同時注重協(xié)調科技創(chuàng)新、技術進步、資源開發(fā)的相互關系，制定出符合縣域經濟社會發(fā)展實際同時又兼具本地特色的經濟發(fā)展戰(zhàn)略，在城鎮(zhèn)化進程中，深度融合工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化”。總之，政府職能重構要緊緊抓住城鎮(zhèn)化進程給縣域經濟發(fā)展帶來的機遇，向適應縣域經濟發(fā)展的方向調整，在中央有關精神的指引下，制定出科學的經濟發(fā)展政策，大力推動縣域經濟的轉型與發(fā)展。 </p><p>　

5、　（二）明確縣級政府的體系定位，找準縣級政府職能重構的角度 </p><p>　　作為地方基層政府，其體系設計和定位需滿足激勵相容性原則和作為地方政府角色所必須承擔的管理需求及職責承擔要求。所以，在責權利相對等原則的指導下，要明確縣級政府在地方政府體系中的角色和定位，并以此為根據，合理科學地配置職能。當前，應繼續(xù)堅持和完善“擴權強縣”政策，在現有格局內，調整省市縣的相互關系，增強省市對縣的監(jiān)督權，減少市對縣的領導

6、權。 </p><p>　　從發(fā)展趨勢看，“擴權強縣”力度不斷加大，“試點縣”數量不斷增加，省向縣的直接擴權范圍也不斷增大?！笆≈惫芸h”的實質是傾向于城鄉(xiāng)分治，把縣從市的“管制”下“解放”出來。在縣與市關系進入正?；螅笆≈惫芸h”可以根據“試點縣”的實際進行分類管理。對于農業(yè)生產為主要產業(yè)特征的傳統(tǒng)農業(yè)縣，做好試點縣農村政府角色的管理與指導；對于工業(yè)化為主要產業(yè)特征的現代縣，做好試點縣城市政府角色的管理與指導。

7、十八大報告也提出：要“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”。⑴ </p><p>　　在此背景下，“省直管縣”實行的松綁式改革仍需進一步深化，應成為未來縣制改革的方向和制度性目標。 </p><p>　?。ㄈ﹥?yōu)化縣級政府結構，明確縣級政府職能重構的重點 </p><p>　　“政府改革的核心是職能轉變，職能不轉變，機構改革也達不到

8、目的”。因此，在城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府職能轉變，重點是按照橫向職能整合、縱向權力下放、權責對等和運行公開的原則，著力優(yōu)化縣級政府的結構。 </p><p>　　1.縣級政府的橫向結構優(yōu)化重在實現職能整合?？h級政府的橫向結構，是指按照縣域經濟社會發(fā)展需求而設立的縣級政府最高層的各個職能部門及相互之間的關聯。由于我國政府體系中存在職能同構現象，縣級政府除了擁有中央和省市政府的對應職能部門，還擁有根據各縣域內事務而設立

9、的地方部門?？h級政府的組織結構復雜，其面對的公共事務更為具體、更為直接，一旦出現各部門之間職能劃分不清，就會出現多頭管理和互相推諉，嚴重影響縣級政府的效率。因此，橫向結構的優(yōu)化重在職能的整合。 </p><p>　　2.縣級政府縱向結構優(yōu)化重在簡政放權?？h級政府雖然已經處于政府層級體系的基層政府范疇，但其下面還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府本身的各層級部門。因此，縣級政府縱向結構依然需要優(yōu)化?？v向結構的優(yōu)化，重點在于簡政放

10、權，關鍵在于對政府權力的重新分配與規(guī)范，通過政府自身利益格局的調整，實現政府的創(chuàng)新。為此，縣級政府要實現權力的下放，合理劃分和界定所屬部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將財政權、人事權、處置權向下級政府轉移。通過縱向權力的下放，下級政府的積極性大大提高，辦事效率也將大幅提升，這也有利于提高群眾對政府的滿意度。 </p><p>　　3.縣級政府結構要權責對等、運行公開。在理順了縣級政府的橫向結構、縱向結構之后，需要注意的是要

11、使縣級政府本身和各部門、各構成要素實現權責對等和運行公開。第一，要實現縣級政府的權責對等。明確各部門應該承擔的政治責任、法律責任和行政責任，合理劃分各部門、上下級政府之間的職責權限，明確政府內部各個崗位及工作人員的職責范圍，實現有權必有責、權責相統(tǒng)一。同時，要建立政治問責、法律問責和行政問責相結合的問責機制，通過建立健全問責程序，重點對不作為、亂作為、決策失誤、突發(fā)事件處置不當等行為進行責任追究，保障政府職責落實到位。第二，要實現政府運

12、行的公開。縣級政府要從政府程序、決策過程、信息反饋等環(huán)節(jié)入手，逐步實現政府運行的公開透明，積極回應群眾的訴求，減少“事難辦、臉難看”現象。通過制度化方式，實現群眾的參與和利益表達，使社會各種利益要求和利益表達匯聚起來共同參與政府過程，實現政府行政的民主化。 </p><p>　?。ㄋ模┘訌娬芰ㄔO，把握縣級政府職能重構的力度 </p><p>　　在城鎮(zhèn)化進程中，滿足縣域發(fā)展需求，必須

13、加強縣級政府政府能力建設。作為基層政府的縣級政府，在推進城鎮(zhèn)化進程中，要注重提升各個方面的能力，從而在整體上提升公共服務能力，只有加強政府能力建設，才能切實推進政府職能重構，加強政府能力建設，也是縣級政府職能重構力度的把握。 </p><p>　　首先，在城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府要著力提高決策能力?？h級政府的決策能力是縣級政府在縣域內實現經濟調控、市場監(jiān)督、社會管理創(chuàng)新和公共服務能力提升的最直接體現。縣級政府的決策

14、能力包括兩個方面：一是根據中央和上級政府的決策制定決策實施細則的能力，二是根據縣域經濟社會發(fā)展實際制定符合自身實際和特點的公共政策的能力。 　　其次，在城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府要著力提高執(zhí)行能力。與決策能力相對應，縣級政府的執(zhí)行能力也體現在兩個方面：一是對中央政府和上級政府決策的執(zhí)行能力，二是對縣級政府本身決策的執(zhí)行能力。 </p><p>　　再次，在城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府要著力提高資源汲取能力。在經濟社會日益

15、多元化的今天，政府能力“是以汲取權力資源、信息資源、人力資源、物質資源為前提的?！背擎?zhèn)化進程是一個長期、復雜、系統(tǒng)的過程，需要諸多人力物力的支撐。因此，縣級政府要善于汲取物質資源、信息資源、人力資源，并合理運用權力資源，樹立政府權威，有效推進城鎮(zhèn)化建設。 </p><p>　　最后，在城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府要著力提高危機管理能力。城鎮(zhèn)化進程中，由于人口的轉移、城市的擴張，各種社會矛盾和社會問題會進一步凸顯，各種公

16、共危機發(fā)生的幾率會進一步增加。因此，城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府必須提高公共危機管理能力，加強對公共危機的分類管理，著力應對各類突發(fā)事件，提高對公共危機的監(jiān)測、預警，制定可能的應急預案，做到預防在先，盡力減少社會不穩(wěn)定因素。 </p><p>　　二、確定我國城鎮(zhèn)化進程中縣級 </p><p>　　政府職能重構的目標 </p><p>　?。ㄒ唬┗灸繕耍簩崿F縣級政府職能

17、模式、管理方式的根本變革 </p><p>　　1.實現縣級政府職能模式的轉變。政府的職能模式，就是指政府在實現自身管理職能過程中的標準形式，也是政府管理的“一切方式方法的總和?！笔舜髨蟾嫣岢觯阂敖ㄔO職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。⑴新型城鎮(zhèn)化進程是一項復雜的系統(tǒng)工程，各級政府在主導城鎮(zhèn)化進程中，必須提供城鎮(zhèn)化建設需要政策、制度、設施和資源，為城鎮(zhèn)化進程提供及時、周到、良好的配套服務。這

18、需要確立以公共服務為目標導向的政府職能模式，推動公共服務型政府建設。 </p><p>　　2.實現縣級政府管理方式的轉變。縣級政府必須學會借助市場機制來進行管理，既要尊重市場規(guī)律，又要為市場提供良好環(huán)境；縣級政府要鼓勵和支持社會公眾關心和參與公共事務，為公眾參與提供制度化渠道，特別要引入社會組織的參與，為社會組織參與政府管理和城鎮(zhèn)化建設提供“輸入管道”，真正激發(fā)民間的創(chuàng)造熱情和創(chuàng)造活力；縣級政府的運作要實施目標

19、導向和結果導向，改變過去基層政府不計成本、不講效率的壞習慣，引入“質量管理”和“績效管理”，推動政府管理的效率化。 </p><p>　?。ǘ┚唧w目標：建設適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務型縣級政府 </p><p>　　政府的四大基本職能為經濟調控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務?？h級政府作為基層政府，是國家政府體系中的主要執(zhí)行者和實施者。四大基本職能中，公共服務職能應是其最主要的職能，社會管理

20、職能其次，經濟調控和市場監(jiān)管職能則相對較弱。所以，城鎮(zhèn)化進程中政府改革的目標是建設適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的“公共服務型” 縣級政府。 </p><p>　　公共服務型縣級政府，就是要強調政府為市場服務、為企業(yè)服務、為公眾服務、為社會組織服務。一方面，政府要轉變行政理念，樹立服務意識。另一方面，要建立服務型的決策模式，適應政府以公共服務為核心的職能模式，政府的決策模式也要體現“服務”。要逐步確立以“提供基本而有保障的公共服

21、務”作為縣級政府的基本職能，著力解決與城鄉(xiāng)居民利益直接相關的公共問題，滿足人民群眾對基本公共服務的需求，重構公共服務的供給排序，建立完善的公共服務體系。 </p><p>　　三、探索我國城鎮(zhèn)化進程中縣級 </p><p>　　政府職能重構的路徑 </p><p>　?。ㄒ唬┮孕姓蛹壐母餅橥黄瓶冢七M縣級政府管理體制改革 </p><p>

22、　　1.減少縣級政府在政府層級中的行政層次。我們需要明確縣級政府在政府層級體制中的定位，按照新型城鎮(zhèn)化的需求，重新調整行政層級。要加快推進省直管縣體制改革，以財政、人事體制改革為基礎，逐步在條件成熟的地方實現行政關系上的“市”、“縣”分開，實現“省直管縣”。 </p><p>　　2.優(yōu)化縣級政府自身的管理體制。城鎮(zhèn)化進程中的縣級政府改革，應定位在城市的發(fā)展上，思路是通過政府自身的變革主導城鎮(zhèn)化的進程、提高城鎮(zhèn)化

23、的積極效應。因此，縣級政府自身必須改革。首先，要推動縣域行政區(qū)劃的改革，注重中小城鎮(zhèn)發(fā)展，為縣域城鎮(zhèn)化預留發(fā)展空間。其次，要推動“縣轉市”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”的改革步伐，對于發(fā)展成熟的縣要根據其發(fā)展規(guī)模逐步實現“市縣同城”，適時“升級”為市；對于城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域不斷整合，對于經濟發(fā)達、城鎮(zhèn)密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實現“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”，撤銷不必要存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。最后，要加快推進城鎮(zhèn)化規(guī)劃內農村社區(qū)管理體制的建立，逐步與城市管理相結合。 </p>

24、<p>　　3.推動縣級政府人財物管理體制的改革。城鎮(zhèn)化將推動縣域內各個管理體制的變革，政府職能的重構要從行政管理體制的關鍵環(huán)節(jié)入手。要推動縣級政府人財物管理體制的改革，通過改革理順各部門的職能關系，達到重構職能的目的。一要完善縣級公共財政體制，財政體制改革是政府職能轉變的重要途徑，要逐步形成適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣級財稅體系，為縣級政府引導縣域城鎮(zhèn)化提供財力保障。二要賦予縣級政府一定的財政權力，保障公共服務支出的城鄉(xiāng)公平，逐步實

25、現縣域公共服務均等化。 </p><p>　　4.調整縣級政府的權責關系。縣級政府職能重構要使縣級政府回歸“縣域治理者”的身份，結合城鎮(zhèn)化建設的需要，扮演好縣級政府的六個角色。因此，要逐步調整縣級政府與上下級政府的權責關系、理順縣級政府內各部門的權責關系，打破現有政府體系中的“職能同構”，逐步建立起符合縣域治理要求的權責體系。 </p><p>　?。ǘ┮栽鰪娍h級政府公共服務職能為重點，

26、優(yōu)化縣域治理結構 </p><p>　　從治理的角度看，應進一步優(yōu)化縣域治理結構，增強公共服務職能。從政府與市場互動的角度上看，政府定位應從“政府本位”轉向“社會本位”，縣級政府應承擔本地區(qū)主要的公共服務職能，提供包括生存服務、公眾發(fā)展服務、基本環(huán)境服務與公共安全服務等市場不能自發(fā)提供的社會公共服務。從政府與企業(yè)的角度上看，縣級政府的職能應是建立良好的市場經濟秩序，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，工作重心應轉向

27、為企業(yè)服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。要明確政府權力運作的范圍和形式，進一步放開不該管、管不了的事，變管理為服務、變直接管理為間接管理，不干預企業(yè)生產、自主經營、投資決策等各項微觀經濟活動，政府不應成為公共物品供給的無限責任者。 　　（三）以制度創(chuàng)新為基本手段，保障縣級政府職能重構的可持續(xù)性 </p><p>　　1.結合中央有關政策推動戶籍制度改革與創(chuàng)新?？h級政府要樹立戶籍制度“以人為本”的基本理念，明確戶籍制度實際

28、上是為人服務的，戶籍制度的本質在于方便人民群眾更好的生產生活；縣級政府要逐步建立起符合縣域實際的靈活的戶籍制度。城鎮(zhèn)化進程中戶籍制度的改革要重點調整戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利和社會保障之間的關系，破除戶籍制度中束縛人口流動和轉移的障礙、破除束縛人們發(fā)展需求的障礙?？h域內戶籍制度的改革可以采用更為靈活和現實的手段和方式，注意地區(qū)間的銜接，與地市、省區(qū)、中央的戶籍制度改革相配套。在推動戶籍制度改革中，要注重全國范圍內經驗的總結和推廣，適時

29、總結并將好的經驗在全國范圍內推廣，以更好地服務于城鎮(zhèn)化建設。 </p><p>　　2.推動社會保障制度創(chuàng)新。建立適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的社會保障制度既是城鎮(zhèn)化的基本要求，也是城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的基礎。在城鎮(zhèn)化進程中，人的城鎮(zhèn)化需要靠良好的社會保障制度來維護。十八大報告指出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！雹乓虼?，作為

30、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要執(zhí)行者、縣域城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者，縣級政府必須推動縣域內社會保障制度的創(chuàng)新。 </p><p>　　3.推動土地制度創(chuàng)新。土地制度改革事關“三農”問題的解決，同時對于推動城鎮(zhèn)化進程也具有重要意義?？h級政府在城鎮(zhèn)化中要主動推動土地制度創(chuàng)新，同時調整自身土地管理的模式和方法，推動職能調整與轉變。要充分保障農民對土地的使用權，探索建立農民對農用土地的生產經營、開發(fā)、轉讓、租賃、抵押、收益的相關制度，正確處理好

31、進城農民與承包地和宅基地的關系，切實保護農民的土地權益；要建立科學的征地制度及其配套機制；土地制度改革要注重頂層設計與地方創(chuàng)新相結合，應該總結地方土地制度改革的經驗，將基層土地制度創(chuàng)新的成功做法上升為政策法律。 </p><p>　?。ㄋ模┮孕〕擎?zhèn)建設為契機，提升縣級政府管理效能 </p><p>　　在未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，小城鎮(zhèn)建設將是重要一環(huán)，我國推行的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實際上就是一種“城”

32、與“鎮(zhèn)”有機結合、內在統(tǒng)一的道路。小城鎮(zhèn)一般都在縣域范圍內，是縣級政府管理的重要對象，通過推動小城鎮(zhèn)建設，能夠促進縣級政府轉變管理理念、調整管理職能。因此，小城鎮(zhèn)建設是推動城鎮(zhèn)化進程中縣級政府職能轉變的重要契機。發(fā)展縣域小城鎮(zhèn)，可以加快農村地區(qū)的工業(yè)化和農業(yè)現代化，同時助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和當地第三產業(yè)的發(fā)展，從而一方面通過小城鎮(zhèn)的建設來推動農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，另一方面將農村剩余勞動力就地消化，以此來減輕大中城市的壓力，這對于逐步縮小城鄉(xiāng)差距

33、、改變城鄉(xiāng)二元結構具有重要意義。在小城鎮(zhèn)的建設中，縣級政府的主要職能是主導小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設，領導縣域小城鎮(zhèn)的經濟、文化和社會建設，監(jiān)督指導小城鎮(zhèn)政府及有關部門的管理。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　⑴胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗――在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出

34、版社，2012：26、33。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]周青.改善縣級政府調控作用促進縣域經濟協(xié)調發(fā)展[J].中共福建省委黨校學報，2005，（8）. </p><p>　　[2]李克強.在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話[N].人民日報，2013-11-08[2]. <

35、;/p><p>　　[3]李洪雷.仇和式政治反思[N].法制日報，2008-02-01. </p><p>　　[4]黃江圳，譚力文.從能力到動態(tài)能力：企業(yè)戰(zhàn)略觀的轉變[J].經濟管理，2002，（22）. </p><p>　　[5]世界銀行.2020年的中國：新世紀的發(fā)展挑戰(zhàn)[M].北京：中國財政經濟出版社，1997：21. </p><p>