我國城市規(guī)劃的法律性質(zhì)分析——以深圳市法定圖則為中心的考察.pdf

1、近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的發(fā)展，作為宏觀調(diào)控主要工具的城市規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中是否具有拘束力，其具有何種法律性質(zhì)一直是學(xué)術(shù)界研究的焦點(diǎn)，學(xué)者們的觀點(diǎn)莫衷一是，而法學(xué)界則剛剛加入到討論之中。同時，城市規(guī)劃的拘束力及法律性質(zhì)也是實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)問題之一。 在我國《城市規(guī)劃法》規(guī)定的由總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃構(gòu)成的三層次城市規(guī)劃體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮著核心的功能。它因應(yīng)我國土地利用制度的變革而生，在形成之初產(chǎn)生了良好的制度功效，然而

2、隨著市場化取向改革的推進(jìn)，特別是住房商品化帶來的房地產(chǎn)開發(fā)的如火如荼，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制、審批職能合一，程序約束力極弱和規(guī)劃行政部門裁量權(quán)過大及不能受到有效控制的弊端顯露無異。 上述問題在深圳市的實(shí)踐中最早也最突出地顯現(xiàn)了出來，為了解決這些問題，深圳市進(jìn)行了制度改革的嘗試，他們在明確了自身的制度改革目標(biāo)——控制規(guī)劃裁量——之后，通過對域外成功的制度經(jīng)驗(yàn)——主要是美國的區(qū)劃制度和香港的法定圖則制度——進(jìn)行考察和分析之后，借鑒香港的

3、城市規(guī)劃委員會制度和法定圖則規(guī)劃體制形成了深圳市法定圖則規(guī)劃體制，并且以地方性法規(guī)——《深圳市城市規(guī)劃條例》——的形式確立了這一體制。 城市規(guī)劃法律性質(zhì)的確定是進(jìn)一步討論公民權(quán)益能否以及如何通過行政復(fù)議、行政訴訟或其他方式獲得保障或救濟(jì)的邏輯基礎(chǔ)。由于立法上對法定圖則的法律性質(zhì)并未作出明確的規(guī)定，因此，必須圍繞其功能從形式和實(shí)質(zhì)兩個層面和角度進(jìn)行考察。從形式上看，深圳市法定圖則在授權(quán)依據(jù)、編制及審批主體、規(guī)范形式和發(fā)布形式等方面

4、與控制性詳細(xì)規(guī)劃及香港的法定圖則規(guī)劃體制具有明顯的差異，在程序上，更是有著根本的差異。深圳市法定圖則規(guī)劃體制形成了城市規(guī)劃委員會制度，并確立了公眾參與的法定地位，通過相對嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)定對法定圖則的形成進(jìn)行過程性的控制，并通過程序正當(dāng)化的裝置構(gòu)成使法定圖則的形成在形式上取得合法性和正當(dāng)性。 從實(shí)質(zhì)上看，法定圖則對私人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，對行政行為和行政審判也發(fā)生了效力，公眾參與法律地位的確立和程序的法定化使其產(chǎn)生了了實(shí)質(zhì)意義上的

5、拘束力，因此，盡管不具有法的外觀，卻在實(shí)質(zhì)意義上起著法的作用。同時，上述實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)對于初步認(rèn)識法定圖則乃至城市規(guī)劃的法律性質(zhì)提供了初步論據(jù)。 法定圖則的形成過程及其顯示出的法律性質(zhì)對于在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探究在城市規(guī)劃形成過程中公民權(quán)益的保障和救濟(jì)機(jī)制具有極其重要的意義。在我國目前行政訴訟制度框架下，只有具體行政行為才能借助司法審查途徑獲得救濟(jì)。通過前述考察，法定圖則是一種一般的、抽象的行政行為，甚至產(chǎn)生了法的規(guī)范效力。因此，要使上