縣級人大常委會的制度成長模式——以上海市普陀區(qū)人大常委會“述職評議”為視角和個案的研究.pdf

1、人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其改革與完善對實現(xiàn)社會主義政治文明具有十分重要的意義。對于中國的政治發(fā)展而言，近年來，基層人大特別是縣級人大常委會在全國的政治發(fā)展中起著非常重要的經(jīng)驗累積作用，表現(xiàn)日趨活躍，尤其需要加以關(guān)注。廿五年來，地方各級人大常委會在實踐中創(chuàng)造了許多監(jiān)督同級“一府兩院”工作的重要形式。“述職評議”是目前縣級以上地方人大常委會普遍開展的一項重要工作，因為除了人大會議，沒有其它方式比述職評議更能凝聚眾多的人大代表

2、參與，更能大面積接觸選民，更能“面對面”評價國家機關(guān)及其官員；但各地的做法不盡一致，評議效果也有較大差異。通過對上海市普陀區(qū)人大常委會開展“述職評議”工作的微觀考察與分析，本文得出一個基本假設：“述職評議”是縣級人大常委會在法定權(quán)力和實際權(quán)力格局之間存在權(quán)力位差的情況下，通過向社會汲取民意基礎(chǔ)(如“組織代表評議政府部門工作”、吸收公民參與旁聽會議、通過媒體向公眾公開常委會會議舉行過程)和說服監(jiān)督對象(如：在述職評議進行之前的“動員”和溝

3、通環(huán)節(jié))的方式擴張自身權(quán)力領(lǐng)域的做法；這種做法客觀上起到了監(jiān)督“一府兩院”改進工作的目的，但是目前出現(xiàn)的述職評議“走形式”、“評功擺好”等現(xiàn)象表明其已經(jīng)遇到了制度成長的瓶頸；這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要不是由于法律條文本身的欠缺或缺乏剛性，而是由于縣級人大常委會組成人員履職動力不足，從根本上則是由于縣級人大常委會自身職能定位和人大代表功能定位的模糊性造成的。 本文的基本觀點如下：首先，從本質(zhì)上看，“述職評議”是縣級人大常委會整合體制內(nèi)外

4、的政治資源與“一府兩院”等公權(quán)力組織進行權(quán)力博弈的表現(xiàn)，目的在于擴充常委會自身權(quán)力資源。但是，它一旦形成為制度便不可避免地形成“路徑依賴”，目前在一些地方出現(xiàn)的有關(guān)部門要求“主動接受’’人大常委會對其進行監(jiān)督的現(xiàn)象，可能就表明了該制度在實際運行中已經(jīng)出現(xiàn)背離制度設計初衷的問題；其次，“述職評議”作為地方縣級人大常委會在實踐中探索出來的監(jiān)督“一府兩院”工作的嶄新形式，由于欠缺法律上的具體依據(jù)，故其本身也面臨一個“合法化”的問題。爭取上級人

5、大常委會特別是省級人大常委會對這一制度的“規(guī)范化”、“制度化”(如制定“述職評議工作條例”)，爭取同級黨委或高層領(lǐng)導人對這一制度的肯定和支持(如通過黨委轉(zhuǎn)發(fā)人大工作的指導性文件)，探索“述職評議”過程的逐步透明化運作(如邀請人大代表和公民旁聽評議、運用網(wǎng)絡或電視等媒體向公眾現(xiàn)場直播評議過程等)從而增強評議的民意基礎(chǔ)等做法，都可視為地方人大常委會尋求自身權(quán)力運用合法性的努力；再次，由于人大常委會自身的定位和產(chǎn)生途徑?jīng)Q定了它的第一立場是維護