政策網(wǎng)絡(luò)與政策產(chǎn)出—以中國控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)為例.pdf

1、政策網(wǎng)絡(luò)既是政策過程中涌現(xiàn)出來的一種現(xiàn)象，也是一種分析工具。公共政策制定過程可以形象地描繪為公民個(gè)人、官僚、聯(lián)盟及組織等多種行動者組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。任何網(wǎng)絡(luò)參與者都無法專斷地決定其他行動者的參與策略。政策網(wǎng)絡(luò)分析是西方廣泛運(yùn)用的政策過程分析工具之一，已經(jīng)取得了很多研究成果?，F(xiàn)在，政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展已經(jīng)到了關(guān)鍵的階段，它的發(fā)展面臨兩種挫折:一是政策網(wǎng)絡(luò)的概念多樣性導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的范式，對政策網(wǎng)絡(luò)如何定義沒有達(dá)成共識。二是政策網(wǎng)絡(luò)僅僅描述了政策

2、過程，對于政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果的因果關(guān)系在解釋上很薄弱，政策網(wǎng)絡(luò)研究途徑大體上限于一個(gè)靜態(tài)的隱喻。為了解決這個(gè)問題，很多學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)與其他學(xué)科理論相結(jié)合，試圖加強(qiáng)政策網(wǎng)絡(luò)的解釋力，極大地推動了政策網(wǎng)絡(luò)的研究，但都有自身的問題。大部分拓展研究沒有從“網(wǎng)絡(luò)”本身的角度看問題，脫離了網(wǎng)絡(luò)的焦點(diǎn)或核心問題（網(wǎng)絡(luò)中行動者之間的相互依賴關(guān)系），而是反客為主，解釋了這些理論關(guān)注的問題。有學(xué)者提出結(jié)合新制度主義理論是政策網(wǎng)絡(luò)研究的有前途的發(fā)展方向。新制

3、度主義的發(fā)展有不同的分支，不同學(xué)科有不同的解釋，究竟如何結(jié)合新制度主義解釋政策結(jié)果，制度和政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系是什么，還沒有充分研究。這是相關(guān)研究尋找的突破點(diǎn)。
　　政策網(wǎng)絡(luò)是政策利害相關(guān)者與政府各部門圍繞政策議題而形成的關(guān)系模式。借鑒社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，政策網(wǎng)絡(luò)主要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的連接式樣與關(guān)系內(nèi)容、行動者在網(wǎng)絡(luò)中的位置及不同的資源汲取能力。制度是嵌入政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的規(guī)則、程序、慣例和規(guī)范，其范圍包括憲政秩序、官僚體制內(nèi)

4、的操作規(guī)程和對工會行為及銀企關(guān)系起管制作用的一些慣例。政策網(wǎng)絡(luò)主要關(guān)注的是政策過程中的互動關(guān)系模式，而制度研究關(guān)注的是這些互動關(guān)系模式是如何建構(gòu)或塑造的?；跉v史制度主義的研究視角，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策產(chǎn)出的邏輯是:制度-政策網(wǎng)絡(luò)-政策產(chǎn)出。制度塑造了網(wǎng)絡(luò)行動者的利益界定，并構(gòu)造著相關(guān)群體的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而塑造了不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)式樣進(jìn)而導(dǎo)致不同的政策產(chǎn)出。
　　在控?zé)熣哐葑冞^程中先后形成了不同的政策網(wǎng)絡(luò)類型:松散的議題網(wǎng)絡(luò)——主題鮮

5、明的議題網(wǎng)絡(luò)——緊密的政策共同體。在控?zé)熣哳I(lǐng)域中，代表不同利益和價(jià)值觀的行動者鑲嵌在溝通與資源交換的網(wǎng)絡(luò)中?？?zé)熅W(wǎng)絡(luò)中存在明顯的對立聯(lián)盟:以煙草產(chǎn)業(yè)為主的處于強(qiáng)勢地位的煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和以控?zé)熋耖g組織為主的處于相對弱勢的煙草控制聯(lián)盟。對立雙方運(yùn)用各種策略推銷自己的政策建議，尤其是民間組織積極行動及專家的參與，推動了控?zé)熣叩淖冞w。從2003年中國正式簽署《國際煙草控制框架公約》到現(xiàn)在，經(jīng)過8年的控?zé)煔v程，中國控?zé)熞呀?jīng)宣告失敗。中國控?zé)熣?/p>

6、是軟弱的，控?zé)熣叻€(wěn)定不變，沒有大的突破。
　　除了控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)中各參與聯(lián)盟間的互動關(guān)系外，中國煙草專賣制度、政策制定部門化和民間組織力量薄弱這三個(gè)中間層次的制度塑造了控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)式樣。制度在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用的方式有:制度變量之間的序列關(guān)系、制度的否決點(diǎn)、制度的路徑依賴性以及制度被利益的穿透。這些制度作用的發(fā)揮形成了網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力不對稱的互動關(guān)系模式，進(jìn)而影響了控?zé)熣弋a(chǎn)出。這些制度為煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟帶來了制度上的有利位置，他們排

7、斥新的參與者引進(jìn)新的議題或企圖重新塑造新的制度規(guī)則，主導(dǎo)了控?zé)熣叩姆较?。煙草控制?lián)盟相對處于弱的制度位置，他們采取的控?zé)煷胧┯行У丶s束了煙草經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的活動,但在推動控?zé)熣咦冞w方面很有限。
　　隨著中國民間組織和政策企業(yè)家不斷參與政策過程，以及公民為爭取自己的利益積極參與政策決定，政策網(wǎng)絡(luò)在中國有廣闊的發(fā)展空間。中國政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展目前只能在政治控制框架允許的限度內(nèi)發(fā)展，即在政府開放的有限公共事務(wù)管理的空間中，積極參與治理，以爭得