憲法上國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使機(jī)制研究.pdf

1、“國家財產(chǎn)所有權(quán)”作為一種法律擬制，在社會主義國家一般都會將它定為一項基本法律制度而在其憲法文本中得以體現(xiàn)。其中，中國《憲法》總綱近一半的條款也都與該概念相關(guān)，內(nèi)容大致涉及到了全民所有制、國有經(jīng)濟(jì)、自然資源和土地的國家所有、國家財產(chǎn)的神圣不可侵犯、國家征收和國家企事業(yè)組織等。那么，該術(shù)語是如何形成的呢？對此，通過語源學(xué)和中外法制史上有關(guān)這一概念的脈絡(luò)梳理，基本上能得到較為明晰的解答。但是，出于對憲法效力的理解差異、“國家”這一主體的特殊

2、性、國有財產(chǎn)實際行使主體的不定性等相關(guān)理論難題和現(xiàn)實悖論，有關(guān)憲法文本上“國家所有”的真實屬性、憲法上的國家財產(chǎn)所有權(quán)在規(guī)范適用上到底從公還是從私抑或公私兼有等問題卻掀起了一股強(qiáng)大的學(xué)說紛爭。概括說來，對憲法上“國家所有”的理解主要分為國家所有制說、制度性保障說和國家權(quán)利（力）說和綜合說;在規(guī)范適用上，國家財產(chǎn)所有權(quán)或公或私的爭議聲潮大致可歸納為名義所有權(quán)說、公法法人說、物權(quán)說、公權(quán)力說、剩余所有權(quán)說、以及折衷說這幾大流派。
　　

3、其實，通過憲法總綱的效力、憲法的根本法地位的分析可知，憲法文本中“國家所有”的歸宿應(yīng)是一種國家財產(chǎn)所有權(quán)，且這種所有權(quán)是一種公私法通涉性的權(quán)利（力）。其公私通涉性主要表現(xiàn)在主體的雙重委托性、法益的總有性、權(quán)能的可分割性、客體用途的固定性和功能的雙而性。也就是說，憲法上的國家財產(chǎn)所有權(quán)，是指國家基于憲法文本的規(guī)定而能對特定形態(tài)的財產(chǎn)享有絕對支配地位的權(quán)利或權(quán)力。其外延包括國有自然資源（礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等）、國有土地

4、、行政單位和事業(yè)單位的國有資產(chǎn)、企業(yè)國有資產(chǎn)和國有文物檔案五大類。其他法律文件對這一外延的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定的合憲性與否也因其公私屬性而異。
　　與法、日、臺等國家地區(qū)不同，中國（大陸）并未制定統(tǒng)一的法典而是采用分類立法模式來規(guī)范不同財產(chǎn)形態(tài)的國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使問題。通過對與國有財產(chǎn)相關(guān)的現(xiàn)有法律文件及其施法實踐的歸納整理可知，國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使范圍大致可從目的、取得源頭和利用用途這三個方面的限制條件來界定，而其他具體的行使機(jī)制（如主

5、體、客體、方式與手段、責(zé)任機(jī)制等）則可以悉數(shù)歸納到分頭管理、分類行使和特殊保護(hù)等幾個部分中去論述。
　　大體而言，建國至今在這些機(jī)制的作用之下憲法上國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使取得了不菲的成效，不過同時也伴隨著一定的負(fù)效應(yīng)。究其原因，則主要在于憲法上國家財產(chǎn)所有權(quán)行使規(guī)則的散亂、交錯、沖突乃至欠缺，以致生活實踐中國家財產(chǎn)所有權(quán)與國家行政權(quán)混同、經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)于一切。不可否認(rèn)，從整體環(huán)境、主體安排、行為方式選擇上來說如何將國家財產(chǎn)所有權(quán)同國家其

6、他權(quán)力尤其是國家行政權(quán)相分離，至今依舊是國家財產(chǎn)所有權(quán)的行使所面臨的一個棘手的難題。但是，除了主體變通或改革的手段外，至少從行為規(guī)則上對兩權(quán)的適用場合加以區(qū)分仍然還是具備可行性的。因此為了防治國有財產(chǎn)浪費流失、實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明和兩權(quán)分離、化解權(quán)利沖突等等負(fù)面問題，無論是在理論上還是制度實踐中都亟需一套具備全局性、統(tǒng)一性而又自帶層次性的規(guī)則體系來引導(dǎo)憲法上國家財產(chǎn)所有權(quán)的依法和有效行使。
　　由于憲法上國家財產(chǎn)所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，因此其行使

7、只能是創(chuàng)設(shè)各種非所有權(quán)類型的其他權(quán)利（力），即憲法上國家財產(chǎn)所有權(quán)行使的主要內(nèi)容是國有財產(chǎn)的具體利用問題，尤其是當(dāng)中的占有或保管權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等的分配。所以，在抉擇“物與人”之間最佳的配置組合時，傳統(tǒng)基于物質(zhì)本身形態(tài)分類的五類法定的國有財產(chǎn)并無優(yōu)勢，反而以憲法上國有財產(chǎn)所能發(fā)揮的功效差異，即所保障的權(quán)利位階及成本收益率差額為主要考量依據(jù)則是一種“更好”的謹(jǐn)慎權(quán)衡;且當(dāng)這兩個功效出現(xiàn)根本性沖突時，應(yīng)以權(quán)利位階為準(zhǔn)。其中，在眾多

8、權(quán)利位階的排序方式中，無論是從理性還是感性來說個人或組織對國有財產(chǎn)的“依賴度”應(yīng)是最為妥切的尺標(biāo)。由此，憲法上的國有財產(chǎn)就可區(qū)分為生活生存所需的國有財產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營所需的國有財產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需的國有財產(chǎn)和文化傳統(tǒng)保存所需的國有財產(chǎn)四大類。
　　同時，通過對延展后的“卡梅框架”的改良運(yùn)用，不僅具備可適性而且還能化解制度缺陷并實現(xiàn)兩權(quán)分離的四類行使規(guī)則體系，即禁易規(guī)則、財產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和管制規(guī)則也得以建構(gòu)。余下工作就是在區(qū)分國家財

9、產(chǎn)所有權(quán)兩重關(guān)系三方當(dāng)事人的基礎(chǔ)上，將上述四類行使規(guī)則對國家財產(chǎn)所有權(quán)行使過程中首次新設(shè)的權(quán)利按照國有財產(chǎn)的不同功效分別加以規(guī)范。具體而言，四類規(guī)則的“分類適用”主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)生活生存所需的國有財產(chǎn)主要適用禁易規(guī)則;(2)生產(chǎn)經(jīng)營所需的和生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需的國有財產(chǎn)的利用都在規(guī)則適用上比較近似，在對應(yīng)的兩重關(guān)系主體間都分別適用財產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則;(3)文化傳統(tǒng)保存所需的國有財產(chǎn)主要適用責(zé)任規(guī)則;(4)管制規(guī)則貫穿于四類國有

10、財產(chǎn)利用的始終，它直接為各類國有財產(chǎn)的利用主體預(yù)設(shè)了諸多交易條件。
　　從國家財產(chǎn)所有權(quán)行使的后果來看，財產(chǎn)規(guī)則是達(dá)成了國有財產(chǎn)所有權(quán)外的財產(chǎn)權(quán)交易的合意;責(zé)任規(guī)則是在侵權(quán)者付出“代價”的前提下承認(rèn)其對國有財產(chǎn)的不法占有、使用、處置或收益;管制規(guī)則是以“條件模式”的方式對國有財產(chǎn)的配置及其交易行為加以干預(yù)，不合條件的都被剔除或無效;禁易規(guī)則則是旨在保障個人對國有財產(chǎn)的生活生存利用，任何人（含自身，也包括組織乃至國家）都禁止干預(yù)或侵

11、害，而直接用于生活生存的國有財產(chǎn)的配給對象、方式和份量則是按照“目的模式”的做法由國家進(jìn)行裁量。因此，對于非國家主體的違反行為，以上四類規(guī)則從民事、行政到刑事責(zé)任的監(jiān)管主體、利害關(guān)系人、懲罰補(bǔ)救方式和程序等來說都比較明確。只是對于代表國家來行使國家財產(chǎn)所有權(quán)的主管機(jī)關(guān)的違反行為，利害關(guān)系人以及作為國有財產(chǎn)真正主人的“全民”的維權(quán)方式則存在如下不同的情形。第一，在財產(chǎn)規(guī)則中，國有財產(chǎn)的主管機(jī)關(guān)與利用者之間的關(guān)系與上述非國家主體間關(guān)系類似。