我國行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)研究.pdf

1、對行政規(guī)范性文件展開司法審查是我國《行政訴訟法》修訂后的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它打破了我國行政訴訟制度以往只針對具體行政行為，進(jìn)行合法性審查的傳統(tǒng)，將行政規(guī)范性文件這一抽象行政行為納入司法審查的對象。
　　這項(xiàng)全新的制度設(shè)計契合《行政訴訟法》全新的立法目的，通過人民法院擴(kuò)張對行政行為司法審查的范圍，起到解決行政爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及保障行政相對人合法權(quán)益之目的。在現(xiàn)行的《行政訴訟法》頒行一年半左右的時間里，司法實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生大量涉及行政規(guī)

2、范性文件司法審查的行政案件，加速度呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，為人民法院行政案件的裁判帶來全新的挑戰(zhàn)。但是客觀上，行政相對人不斷增長的審查需求，卻與人民法院對行政規(guī)范性文件司法審查能力的不足產(chǎn)生矛盾，對該項(xiàng)制度的落實(shí)形成一定的阻礙。究其原因，人民法院對行政規(guī)范性文件的司法審查缺少一套合理、有效的審查標(biāo)準(zhǔn)，如仍采用以往對具體行政行為合法性審查的“一元標(biāo)準(zhǔn)”顯然難以適應(yīng)立法修訂后對“行政行為”的全面審查。
　　行政規(guī)范性文件司法審查的核心在

3、于審查標(biāo)準(zhǔn)的確立。通過對域外相關(guān)較為成熟的司法實(shí)踐的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)無論大陸法系與英美法系，對于類似我國行政規(guī)范性文件的司法審查均與本國的權(quán)力結(jié)構(gòu)與司法傳統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，審查標(biāo)準(zhǔn)的確立也是在司法實(shí)踐中逐步發(fā)展完善。為此，我國行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，必須以我國權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以行政訴訟的司法實(shí)踐為依托。站在法律體系解釋與行政訴訟法發(fā)展的視角，基于對我國現(xiàn)有立法的規(guī)范理解與司法實(shí)踐的觀察歸納，當(dāng)前在不改變我國行政訴訟制度要求的合法性審查的要求

4、，對“合法性”的含義采取更為實(shí)質(zhì)理解的前提下，建構(gòu)一套針對行政規(guī)范性文件以實(shí)質(zhì)合法性為“基準(zhǔn)”的復(fù)合審查標(biāo)準(zhǔn)尤為必要。如此，人民法院依據(jù)行政規(guī)范性文件性質(zhì)與內(nèi)容的區(qū)別，結(jié)合行政案件中具體的情形靈活組合標(biāo)準(zhǔn)的使用并設(shè)定不同的審查強(qiáng)度，為人民法院提供方法論上的支持，協(xié)助相關(guān)審查工作的開展，不僅強(qiáng)化了司法能動，同時鞏固了司法權(quán)威。本文除導(dǎo)論與結(jié)論部分外共計六章，摘要如下。
　　第一章為理論基礎(chǔ)部分，主要包括兩個方面的內(nèi)容。一方面闡釋有關(guān)

5、司法審查的理論問題，另一方面闡釋我國行政規(guī)范性文件的識別問題。前者論證我國權(quán)力結(jié)構(gòu)下司法審查制度的走向，宏觀上明確我國司法審查制度的目的與功能，從而確定我國行政訴訟制度應(yīng)然層面上的司法審查范圍與強(qiáng)度。后者解決我國行政規(guī)范性文件的識別問題，通過深層次的分析明確哪些行政規(guī)范性文件可以納入行政訴訟司法審查的范圍。同時對以往局限于行政規(guī)范性文件形式識別的做法予以改造，要求人民法院在識別階段深入行政規(guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行判斷。識別結(jié)果上，需要對創(chuàng)制

6、性行政新規(guī)范性文件與解釋性行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，排除指導(dǎo)性行政規(guī)范文件，并對可能會外部化的內(nèi)部行政規(guī)范性文件等特殊情形需要給予注意，不能一概而論。
　　第二章為提出問題部分，主要采用規(guī)范分析的方法，包括以下三個方面的內(nèi)容。首先在立法層面，針對現(xiàn)行的《行政訴訟法》涉及行政規(guī)范性文件司法審查的條文，對其進(jìn)行規(guī)范分析，在宏觀上把握審查的具體流程，確定行政規(guī)范性文件在司法審查過程中的雙重屬性，并對相關(guān)的制度要點(diǎn)進(jìn)行了進(jìn)一步的分析。其次，

7、通過分析行政規(guī)范性文件司法審查的運(yùn)行現(xiàn)狀，明確該項(xiàng)制度除了對行政訴訟兩造主體意義重大之外，同時也暴露出人民法院審查能力不足的問題，具有建構(gòu)的必要性。為解決這一問題，在法治轉(zhuǎn)型強(qiáng)化法律適用的背景下，提出一種以實(shí)質(zhì)合法性為基準(zhǔn)的復(fù)合審查標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助人民法院開展對行政規(guī)范性文件的審查工作，具備一定的合理性與可操作性。
　　依據(jù)行政規(guī)范性文件的“雙重屬性”，分別確定為事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)以及合理性標(biāo)準(zhǔn)，其中事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)契合行政規(guī)范性文件作為

8、行政行為依據(jù)的屬性，合法性以及合理性標(biāo)準(zhǔn)契合性在規(guī)范性文件作為司法審查對象的屬性。從第三章起，采用理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，分別闡釋三種審查標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，論證不同標(biāo)準(zhǔn)下的原則。
　　第三章闡釋以實(shí)質(zhì)合法性為基準(zhǔn)的行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)的“事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)”。事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)行政規(guī)范性文件作為行政行為依據(jù)的屬性，基于兩者間客觀存在的“關(guān)聯(lián)關(guān)系”以及行政規(guī)范性文件自身的特點(diǎn)，主要包括有效性、關(guān)聯(lián)性以及真實(shí)性三個原則。
　　第四章闡

9、釋以實(shí)質(zhì)合法性為基準(zhǔn)的行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)的“合法性標(biāo)準(zhǔn)”。合法性標(biāo)準(zhǔn)，仍以行政訴訟法傳統(tǒng)意義上的“相抵觸”或者“不一致”為基本原則，在尊重判斷余地的基礎(chǔ)上，以法律優(yōu)先與法律保留為原則，對行政規(guī)范性文件的制定主體、內(nèi)容以及制定程序進(jìn)行合法性審查。
　　第五章闡釋以實(shí)質(zhì)合法性為基準(zhǔn)的行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)的“合理性標(biāo)準(zhǔn)”。由于現(xiàn)行的《行政訴訟法》已經(jīng)在合理性問題上有所突破，“明顯不當(dāng)”的行政規(guī)范性文件應(yīng)同樣認(rèn)定其不合法，以

10、此為契機(jī)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合理性審查，主要包括比例原則以及利益衡量兩個原則，這也是實(shí)質(zhì)合法性作為審查基準(zhǔn)框架內(nèi)的必然結(jié)果。
　　第六章為解決問題部分，目的在于將上述實(shí)質(zhì)合法性基準(zhǔn)下的三種不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)合，并結(jié)合司法審查強(qiáng)度的問題建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的具體應(yīng)用。三種司法審查標(biāo)準(zhǔn)在“實(shí)質(zhì)合法性”的語境下的有機(jī)整體，針對不同的價值取向建構(gòu)而成，三者不可偏廢、不可通約。在明確行政規(guī)范性文件司法審查復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行流程后，發(fā)現(xiàn)違反事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)的最終指

11、向標(biāo)準(zhǔn)與合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)不同，為此，事實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)是不能被省略的，同時司法審查的強(qiáng)度問題只與合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。在審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用方面，結(jié)合司法審查強(qiáng)度提出一套“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)-組合強(qiáng)度”的行政規(guī)范性文件司法審查體系，并借鑒域外的相關(guān)做法，將本文言說的復(fù)合審查標(biāo)準(zhǔn)與“強(qiáng)”、“中”、“弱”的司法審查強(qiáng)度有機(jī)結(jié)合，建構(gòu)“強(qiáng)合法性-強(qiáng)合理性”、“強(qiáng)/中合法性-中合理性”以及“中/弱合法性-弱合理性”的類型化組合。此外，根據(jù)創(chuàng)制性行政規(guī)范性文件

12、與解釋性行政規(guī)范性文件的區(qū)別，搭建符合“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)-組合強(qiáng)度”審查體系的框架。最后，以“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)-組合強(qiáng)度”的行政規(guī)范性文件司法審查體系，選擇具體的行政案件予以重新解讀，證明該套審查體系具備一定的優(yōu)越性。
　　至此，在理論層面形成一套供人民法院使用的，針對行政規(guī)范性文件相對完整的司法審查標(biāo)準(zhǔn)體系，基于當(dāng)前法律規(guī)范的要求，并賦予其“實(shí)質(zhì)合法性”的理論追求，使得行政案件在解決行政爭議、追求個案正義的同時，最終實(shí)現(xiàn)社會正義，實(shí)現(xiàn)法律效果與