行政和解研究.pdf

1、當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、利益格局深刻調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、文化觀念深刻變化的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，官民之間的行政糾紛急劇增長(zhǎng)。而以行政訴訟、行政復(fù)議為主的現(xiàn)行行政糾紛解決機(jī)制卻運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，未能公正、及時(shí)地化解行政糾紛，更難以達(dá)到制度創(chuàng)設(shè)之初所期待的解紛效果。時(shí)代的變革需要思維的拓展和方法的創(chuàng)新，日益加劇的行政糾紛呼喚糾紛解決機(jī)制的完善。作為一種自古就為人類所用的解紛方式，和解不僅長(zhǎng)時(shí)期被運(yùn)用于解決社會(huì)個(gè)體之間的民事糾紛，也在當(dāng)下被頻繁

2、用于化解官民沖突。從最初時(shí)為國(guó)家立法所排斥，到被《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等部分現(xiàn)行法律法規(guī)所認(rèn)可，作為一種較為有效的行政糾紛解決方式，行政和解越來越受到官方的重視和提倡。理論界也從“行政權(quán)不得處分，和解應(yīng)被禁止”的傳統(tǒng)理論一家獨(dú)大,轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终J(rèn)可行政和解的理論為主流，并開始對(duì)行政和解進(jìn)行深入研究，形成了一大批具有價(jià)值的研究成果。但是，理論界對(duì)于行政和解的研究仍處于起步階段，研究?jī)?nèi)容以和解的正當(dāng)性、概念、價(jià)值等宏觀問題為主，

3、對(duì)和解的適用范圍、成立條件、具體程序和配套機(jī)制等關(guān)鍵制度的研究還較為粗淺，尚未形成完善的理論體系和制度框架。理論研究對(duì)實(shí)踐的回應(yīng)不足，也制約了行政和解的規(guī)范、有效運(yùn)用和制度建構(gòu)的步伐。從制度運(yùn)行實(shí)踐看，行政和解的總體特點(diǎn)表現(xiàn)為“三無”：一無統(tǒng)一的法律依據(jù)、二無明確的適用范圍、三無具體的程序規(guī)則，從根本而言，我國(guó)的行政和解還只是一種缺乏制度根基的司法現(xiàn)象和解決糾紛的具體手段。
　　而放眼海外，隨著現(xiàn)代國(guó)家職能的擴(kuò)張和契約理念的興起，

4、政府公共行政管理由管制向治理、善治轉(zhuǎn)變，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理方式向非強(qiáng)制化、雙向度方面發(fā)展，更加重視公民的有序參與，更加強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的溝通、合作、協(xié)商、合意，反映到行政糾紛解決層面，就是對(duì)行政和解的廣泛運(yùn)用及將其制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化。無論是大陸法系的代表德國(guó)，還是英美法系的代表美國(guó)，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，都不約而同地通過較為完備的立法來實(shí)現(xiàn)行政和解的制度化，并在實(shí)踐中廣泛采用和解程序來解決行政糾紛，又在實(shí)踐中不斷對(duì)和解制度進(jìn)行完善，取

5、得了良好的社會(huì)效果。
　　從行政和解的中西方實(shí)踐對(duì)比看，行政和解在我國(guó)雖然已有豐富的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)累積，部分法律法規(guī)已經(jīng)允許或默認(rèn)行政主體和行政相對(duì)人可以通過和解來解決糾紛，但行政和解理論發(fā)展較遲，立法的不完善和制度建構(gòu)的嚴(yán)重欠缺在很大程度上限制了行政和解價(jià)值功能的發(fā)揮，更無法公平、全面地保護(hù)公共利益及行政相對(duì)人合法權(quán)益，與西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的差距較為明顯。從當(dāng)前和今后一段時(shí)期看，我國(guó)仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的“陣痛期”，行政糾紛高發(fā)仍

6、然是我們今后要面對(duì)和解決的重要問題，亟需行政和解優(yōu)化自身機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮其解紛功能。實(shí)踐的需要呼喚理論的深入，更需要完善的制度提供法治保障。而理論界有必要回應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，立足我國(guó)行政法治建設(shè)的實(shí)際，以行政和解的正當(dāng)性及功能為根基，以適用范圍和具體程序?yàn)橹攸c(diǎn)，以借鑒域外先進(jìn)做法為補(bǔ)充，為實(shí)務(wù)界加快完善行政和解制度提供指引，從而實(shí)現(xiàn)理論、實(shí)踐、制度的良性互動(dòng)，消弭日益增長(zhǎng)的各類行政糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。為此，筆者選擇將行政和解作為博士

7、論文的研究主題，在對(duì)我國(guó)行政和解實(shí)踐作深入、系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，考察國(guó)外行政和解理論及立法經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重于進(jìn)一步深化行政和解的存在基礎(chǔ)及適用范圍、成立條件、程序機(jī)制等制度構(gòu)建，期待能為我國(guó)行政和解制度的發(fā)展提供力所能及的幫助。
　　本文由引言和正文組成。引言部分重點(diǎn)介紹了本文的選題背景，我國(guó)學(xué)界關(guān)于行政和解的主要研究進(jìn)展及存在局限，本文采用的研究方法和研究思路，以及可能的創(chuàng)新之處。正文部分分為四章，主要內(nèi)容為：
　　第一章是行政和

8、解的觀察與反思。首先，以實(shí)證調(diào)查問卷的訪談數(shù)據(jù)、全國(guó)及各地司法數(shù)據(jù)為中心，以部分案例、學(xué)界現(xiàn)有研究成果為輔助，對(duì)我國(guó)和解的興起背景、運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)范分析，全面展示了行政和解現(xiàn)存的問題。其次，介紹了德國(guó)和美國(guó)行政和解制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法。最后，對(duì)我國(guó)及西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政和解實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比分析和反思，認(rèn)為我國(guó)行政和解盡管源于官方的和諧理念及解紛政策，也得到了部分法律法規(guī)的認(rèn)可，但與西方國(guó)家較為完善的和解制度相比，還只是一種缺乏制度根基的司法現(xiàn)象

9、和解決糾紛的具體手段，不利于行政和解的廣泛推廣和規(guī)范運(yùn)用，亟待以形式法治和實(shí)質(zhì)法治統(tǒng)一作為未來的發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急則是立足當(dāng)前國(guó)情實(shí)際建構(gòu)行政和解的制度體系。
　　第二章是行政和解的基本范疇。對(duì)行政和解的概念、性質(zhì)、特征、正當(dāng)性和功能等基本范疇進(jìn)行論述，奠定下一步研究的理論基礎(chǔ)。首先對(duì)理論界關(guān)于行政和解的概念討論作了評(píng)析，從中抽象出共有因素，在此基礎(chǔ)上對(duì)行政和解的概念重新進(jìn)行了界定，認(rèn)為行政和解是行政主體與行政相對(duì)人在自愿合法的基

10、礎(chǔ)上協(xié)商溝通，以締結(jié)和解協(xié)議的形式達(dá)成合意，從而平衡公共利益和個(gè)人利益，有效解決雙方糾紛的一種行政契約行為和糾紛解決方式。根據(jù)和解發(fā)生領(lǐng)域的不同，主要可分為行政執(zhí)法和解、行政復(fù)議和解和行政訴訟和解。同時(shí)經(jīng)深入分析，指明行政和解具有行政契約與行政糾紛解決方式的雙重性質(zhì)，表現(xiàn)出雙方性、透明性、靈活性、有限性等特點(diǎn)，并與民事和解進(jìn)行了對(duì)比。其次，本文擯棄了理論界對(duì)正當(dāng)性研究的現(xiàn)有成果，開場(chǎng)便梳理總結(jié)反對(duì)和解正當(dāng)性的主要觀點(diǎn)，樹立起“標(biāo)靶”，并

11、從不涉及行政權(quán)處分的廣義上的行政和解，以及確實(shí)涉及行政權(quán)處分的狹義上的行政和解的兩個(gè)層次進(jìn)行分析論證。本文認(rèn)為前一層面是為了通過協(xié)商確定和解的法律與事實(shí)狀態(tài)，符合對(duì)客觀合法性的根本追求，和解雙方的協(xié)商及相對(duì)人在其中的有效參與補(bǔ)足了行政過程的民主性；后一層面的處分行政權(quán)只是手段，在根本上符合行政目的與公益考量，亦具有正當(dāng)性，從而徹底回答了“能否建立行政和解制度”的問題。其三，對(duì)行政和解的功能進(jìn)行了深入解析，回答了行政和解存在的必要性問題，

12、即“為什么要建立行政和解制度”，深入提煉總結(jié)了行政和解在實(shí)質(zhì)性地解決糾紛、增強(qiáng)行政行為的可接受性以及降低行為成本、提升效能兩個(gè)方面的功能價(jià)值。
　　第三章是行政和解的適用限制。本章旨在通過明確劃分行政和解的具體適用范圍和限定成立條件著手，對(duì)其適用進(jìn)行合理限制，已達(dá)到“揚(yáng)長(zhǎng)避短”的目的。首先指出了行政和解存在欠缺法律規(guī)范、易導(dǎo)致和解濫用，和解結(jié)果取決于和解雙方的社會(huì)資本博弈、弱勢(shì)相對(duì)人利益易受損、強(qiáng)勢(shì)相對(duì)人易侵害公共利益，和解協(xié)議強(qiáng)

13、制約束力較弱、易浪費(fèi)資源等局限和危害。其次在借鑒西方國(guó)家好的做法和總結(jié)國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界前期成果和基礎(chǔ)上，界定了行政和解的適用范圍，即：行政許可和涉及公民身份關(guān)系的行政確認(rèn)行為引發(fā)的行政糾紛，不能和解；行政賠償、行政補(bǔ)償、行政合同、涉及民事糾紛的行政確認(rèn)、行政裁決等行為引發(fā)的行政糾紛，可以和解；對(duì)于其他行政行為引發(fā)的糾紛，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院認(rèn)為依法可以和解的，在行政復(fù)議和行政訴訟階段可以和解。最后從行政和解的整體化和行政執(zhí)法和解、復(fù)議和解、

14、訴訟和解三種主要類型的個(gè)體化入手，將行政和解的成立要件分為一般要件和特別要件，一般要件是行政和解作為行政契約的基本要件，所有類型的行政和解都要服從這一要件；特別要件是指行政復(fù)議和解、訴訟和解還需具備的特別程序法要件。
　　第四章是行政和解的制度完善。本章從服務(wù)行政和解的實(shí)踐需要及長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，以立法設(shè)想為先導(dǎo)，以基本原則為靈魂，以程序設(shè)計(jì)為主干，以配套機(jī)制為輔助，初步完善了具有我國(guó)特色的行政和解制度。其一，介紹了德國(guó)以《聯(lián)邦行政程

15、序法》和《聯(lián)邦行政法院法》為統(tǒng)攬的行政和解立法體系及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)“立法”情況，分析了我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行立法的情況與存在問題，在此基礎(chǔ)上提出了統(tǒng)一制定《行政和解法》、構(gòu)建不同行政領(lǐng)域的特殊和解制度、細(xì)化操作細(xì)則等立法設(shè)想。其二，區(qū)分了行政和解的一般原則與特殊性原則，提煉出自愿原則、平等原則、互利原則、有限原則、及時(shí)原則、公開原則等六大特有基本原則。其三，圍繞行政和解的基本原則和運(yùn)行流程，設(shè)計(jì)了啟動(dòng)程序（和解的提出）、協(xié)商程序（雙方交涉以追