南京國民政府時(shí)期安徽地方財(cái)政研究(1927-1937).pdf

1、法定意義上的“地方財(cái)政”是分稅制財(cái)政管理體制實(shí)行的結(jié)果。分稅制財(cái)政管理體制是指在合理劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，主要按稅收來劃分各級政府的預(yù)算收入，各級預(yù)算相對獨(dú)立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任，各級次間和地區(qū)間的差別通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。
　　公共財(cái)政是指國家（政府）集中一部分社會資源，用于提供公共物品和服務(wù)，以滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟(jì)行為。根據(jù)公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品的受益范圍具有層次性，并且不同層次的公共產(chǎn)品由相應(yīng)層次的政

2、府進(jìn)行提供會更有效率;因此，為了保障各級政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，必須賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)。在這種情況下，分稅制財(cái)政管理體制就成為建設(shè)公共財(cái)政的制度保證。
　　在中國古代中央集權(quán)的體制下，地方上并無法定財(cái)權(quán)，也就沒有真正意義上的“地方財(cái)政”概念。19世紀(jì)中期以后，清朝地方督撫在鎮(zhèn)壓太平天國的過程中逐步壯大，漸漸突破了中央的掌控，“地方財(cái)政”的萌芽隨之出現(xiàn)。關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制的設(shè)想和嘗試也出現(xiàn)在這一時(shí)期，但是，在民國初年中央權(quán)勢衰

3、微以及各地軍閥武裝割據(jù)的狀況下，只能流于形式。直到南京國民政府成立之后，分稅制財(cái)政管理體制才得到落實(shí)。
　　然而，南京國民政府實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制并非真正著眼于公共財(cái)政建設(shè)的需要，而是作為中央集權(quán)的手段;為了政治安全，中央始終不肯下放過多的財(cái)權(quán)。此外，在實(shí)行分稅的時(shí)候，只是簡單地劃分了“中央”與“地方”，并沒有具體劃清“省”與“縣”之間的收支關(guān)系。在這種情況下，省政府依靠政治上的優(yōu)勢地位，掌握了地方財(cái)權(quán)，而縣政府盡管事務(wù)繁雜，卻

4、沒有明確的收入來源，只能依靠附加稅度日。這也就導(dǎo)致了“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下降”，由此造成了縣級財(cái)政困難，并導(dǎo)致附加稅的不斷升高和苛捐雜稅的進(jìn)一步泛濫。
　　安徽省位于長江中下游，臨近國民政府首都南京，在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，基本上處于中央政府的有效管轄之內(nèi)。在分稅制財(cái)政管理體制之下，田賦正式成為地方上的法定收入來源，這項(xiàng)收入約占安徽地方財(cái)政收入的30％;進(jìn)入1930年代，飽受詬病的厘金制度遭到裁撤，牙稅、牲屠稅等傳統(tǒng)稅目也得到整頓和歸并，

5、以營業(yè)稅為主體的工商稅收體系逐步建立起來，并成為僅次于農(nóng)業(yè)稅之外的第二大收入來源。債務(wù)收入、非稅收入和中央補(bǔ)助款也在安徽地方財(cái)政中扮演著各自的角色。與此同時(shí)，地方上的預(yù)算、會計(jì)和金庫制度也相繼得到建設(shè)和完善，財(cái)務(wù)行政方面取得的成績有力配合了財(cái)政現(xiàn)代化的進(jìn)程。
　　然而，這一時(shí)期，財(cái)政制度上的進(jìn)步并不能掩蓋實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題:
　　在財(cái)政收入方面，表現(xiàn)為“變相厘金”復(fù)活，各種附加和苛捐雜稅嚴(yán)重泛濫，特別是中國歷史上曾經(jīng)反

6、復(fù)出現(xiàn)的“黃宗羲定律”更是不斷重演，給廣大人民帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。在征收過程中，各級官員和稅吏假公濟(jì)私，浮收勒索;地方上的土豪劣紳和保甲長也乘機(jī)為非作歹，魚肉鄉(xiāng)里，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)凋敝和貧富分化，并破壞了鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的認(rèn)同體系，在一定程度上為1950年前后的土地改革的順利開展埋下了伏筆。
　　在財(cái)政支出方面，表現(xiàn)為行政費(fèi)用規(guī)模龐大，政府在公共事務(wù)上的投資嚴(yán)重不足。這一時(shí)期，為了消滅反抗勢力，中央財(cái)政在軍費(fèi)方面投入了巨額開支

7、;地方各省也在行政、司法、治安、教育乃至公路建設(shè)方面等進(jìn)行相應(yīng)地配合。在這種情況下，財(cái)政支出不僅沒有在社會公共服務(wù)方面取得明顯進(jìn)步，反而壓制了公共訴求，強(qiáng)化了專制統(tǒng)治。
　　因此，筆者認(rèn)為，在南京國民政府時(shí)期，安徽省地方財(cái)政盡管在財(cái)務(wù)行政等配套制度上有所完善，在收支規(guī)模上有所擴(kuò)大，并在教育文化、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等個(gè)別領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了一定程度的發(fā)展。但是，就整體性質(zhì)而言，這一時(shí)期的安徽地方財(cái)政，與北洋時(shí)期相似度極大:不僅是財(cái)政長期處于困境，而且財(cái)

8、政損失和人民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，財(cái)政的非公共性色彩濃厚。
　　財(cái)政是政治的晴雨表;這一時(shí)期中國的財(cái)政問題，歸根結(jié)底還是由于政治不良。南京國民政府時(shí)期，地方當(dāng)局在很大程度上仍然延續(xù)了古代政府那種“權(quán)力大，責(zé)任小”的狀態(tài);在這種權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對應(yīng)的狀態(tài)下，不僅公共財(cái)政得不到發(fā)育，而且整個(gè)社會呈現(xiàn)出“既無福利，又不自由”的景象。因此，在當(dāng)今建設(shè)公共財(cái)政的過程中，需要政治等層面的配套發(fā)展。在這個(gè)意義上，只有堅(jiān)持政治上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一與公平正義，才能為公共財(cái)政