南京國(guó)民政府時(shí)期勞工社會(huì)保障制度研究(1927-1937).pdf

1、民國(guó)前期，伴隨著我國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的起步，我國(guó)勞工數(shù)量增長(zhǎng)迅速。他們集中分布在沿海、沿江及鐵路沿線地區(qū)。他們工作時(shí)間長(zhǎng)，工資微薄，還要面臨著工傷、疾病、生育、失業(yè)等現(xiàn)代勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)人口的流動(dòng)與家庭結(jié)構(gòu)的變化削弱了傳統(tǒng)的家庭保障功能。因此新型勞工社會(huì)保障制度的建立成為必要。此時(shí)，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立起較為完整的勞工社會(huì)保障制度，通過(guò)立法解決勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已成為國(guó)際共識(shí)，這種觀念隨著“歐風(fēng)美雨”傳入中國(guó)，并得到國(guó)際勞工組織的推動(dòng)，因而為社會(huì)

2、各界認(rèn)同。知識(shí)界通過(guò)翻譯與介紹國(guó)外的社會(huì)保障思想與制度、提出自己對(duì)社會(huì)保障的見(jiàn)解影響了社會(huì)輿論，以共產(chǎn)黨、國(guó)民黨為主的政治黨派、以中華總工會(huì)為代表的勞工團(tuán)體在活動(dòng)中提出了自己的社會(huì)保障目標(biāo)，勞工群體也通過(guò)罷工表達(dá)自己的社會(huì)保障訴求。
　　在此背景下，民國(guó)政府開(kāi)始了勞工社會(huì)保障制度的創(chuàng)建。創(chuàng)建的過(guò)程可分為三個(gè)階段。第一，北京政府勞工社會(huì)保障立法的嘗試階段（1912年3月至1928年6月）。北京政府開(kāi)始了含有社會(huì)保障內(nèi)容的勞工立法嘗試

3、，地方各政權(quán)的勞工立法也有一些相關(guān)內(nèi)容。由于各種原因，這些立法并沒(méi)有得到實(shí)施。第二，南京國(guó)民政府勞工社會(huì)保障立法的醞釀階段（1927年4月至1929年11月）。南京國(guó)民政府成立不久，即組織《勞動(dòng)法典》的起草。但因?yàn)榱⒎ǚ结樀淖兓罱K沒(méi)有出臺(tái)。工商部作為主管機(jī)關(guān)先行進(jìn)行《工廠法草案》的擬定，草案中包含有工傷、生育、失業(yè)、福利等保障內(nèi)容。草案在起草和征詢社會(huì)意見(jiàn)時(shí)，受到社會(huì)的極大關(guān)注。第三，南京國(guó)民政府勞工社會(huì)保障立法的出臺(tái)及修正階段（19

4、29年12月至1937年7月）。1929年12月《工廠法》公布后，引起社會(huì)的極大反應(yīng)。在社會(huì)保障方面，地方勞工行政機(jī)關(guān)、資方團(tuán)體、勞工團(tuán)體等紛紛提出意見(jiàn)和建議，希望法律作出有利于己方的解釋和修改。1932年12月《修正工廠法》公布，保障范圍及保障項(xiàng)目等內(nèi)容都有所變化。此時(shí)期，出臺(tái)了失業(yè)保障及勞工福利方面的法規(guī)。鐵路、交通、礦業(yè)勞工等特殊勞動(dòng)者的社會(huì)保障制度也陸續(xù)建立。
　　南京國(guó)民政府時(shí)期(1927-1937)勞工社會(huì)保障制度建立

5、在不同的行業(yè)基礎(chǔ)上，包括工業(yè)礦業(yè)勞工、鐵路勞工、交通勞工的社會(huì)保障制度。工礦業(yè)勞工社會(huì)保障制度包括工傷、疾病、失業(yè)、生育和福利保障等五部分。鐵路勞工的制度包括工傷、疾病、失業(yè)、養(yǎng)老、福利保障五部分。交通勞工的制度又包括交通職工福利，電政勞工的養(yǎng)老、疾病、工傷保障，郵政勞工的養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)保障等內(nèi)容。就社會(huì)保障待遇總體情況而言，項(xiàng)目最全、保障水平最高者為鐵路勞工。就各種保障項(xiàng)目的內(nèi)容來(lái)看，工傷保障規(guī)定最為詳細(xì)具體。就制度的模式來(lái)說(shuō)

6、，都屬于雇主責(zé)任制的社會(huì)保障模式，其特點(diǎn)是:勞工社會(huì)保障立法仍在勞工立法范疇內(nèi)，并未有完全獨(dú)立出來(lái);雇主獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)不能分?jǐn)?作為一種工業(yè)化初期的社會(huì)保障制度，它有朝向社會(huì)保險(xiǎn)模式轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)。
　　在制度建立之前，南京國(guó)民政府就建立了勞工行政機(jī)關(guān)，管理包括勞工社會(huì)保障在內(nèi)的勞工事務(wù)。在工礦業(yè)勞工方面，管理機(jī)關(guān)先后為勞工局、工商部、實(shí)業(yè)部，在鐵路勞工方面為鐵道部，在交通勞工方面為交通部。這些部門(mén)設(shè)置了分管具體工作的機(jī)構(gòu)。主

7、管工礦業(yè)勞工事務(wù)的實(shí)業(yè)部實(shí)施了工廠檢查制度，督促包括勞工社會(huì)保障內(nèi)容的《工廠法》的實(shí)施。工廠檢查制度規(guī)定了《工廠法》中的社會(huì)保障內(nèi)容分為五期實(shí)施，至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，五期實(shí)施程序中，全國(guó)大部分完成了含有工傷保障內(nèi)容的第一期檢查。但工廠檢查在租界遇到阻礙。
　　根據(jù)各種數(shù)據(jù)計(jì)算，制度覆蓋約有76萬(wàn)工人。制度在不同行業(yè)間的實(shí)施狀況表現(xiàn)出較大的差異。在國(guó)有鐵路及交通勞工中，制度的各種項(xiàng)目都得到較好的實(shí)施，勞工受到工傷后，可以享受免費(fèi)醫(yī)療、醫(yī)

8、療期的工資、工傷殘廢撫恤、工傷死亡撫恤和喪葬金等待遇;在疾病時(shí)，可以在路局所屬醫(yī)院或委托醫(yī)院享有基本免費(fèi)醫(yī)療、病假、病假工資、病故撫恤等待遇;在達(dá)到退休年齡和服務(wù)年限條件后，享有退休金待遇。在工礦業(yè)方面，在全國(guó)范圍來(lái)看，絕大多數(shù)廠礦沒(méi)有按照相關(guān)規(guī)定給予勞工保障。當(dāng)勞工遇到特定風(fēng)險(xiǎn)，如工傷時(shí)，也有一定的待遇。這些待遇的水平一般沒(méi)有明文規(guī)定，廠礦往往根據(jù)勞工工傷的情況及自己的負(fù)擔(dān)能力酌情給予補(bǔ)貼。但在一些大型的或新型的廠礦中，勞工的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)

9、廠礦規(guī)則有了較為明確的保障，在全國(guó)幾千家符合制度的廠礦中，有此種規(guī)則與設(shè)施者約有數(shù)百家。但這些廠礦保障項(xiàng)目和水平并沒(méi)有嚴(yán)格按照制度的規(guī)定，保障水平差異很大。就各種保障項(xiàng)目比較來(lái)看，工傷保障實(shí)施情況最為良好，幾乎所有實(shí)施了制度的廠礦都有此種待遇。其它項(xiàng)目相對(duì)較差。
　　在南京國(guó)民政府時(shí)期(1927-1937)勞工社會(huì)保障制度建設(shè)中，外源性現(xiàn)代化的社會(huì)背景起著決定性的作用。由于資本主義因素發(fā)育不足，制度的建立更多受政治因素的影響。外來(lái)