南京國民政府時期勞工社會保障制度研究(1927-1937).pdf

1、民國前期，伴隨著我國工業(yè)現(xiàn)代化的起步，我國勞工數(shù)量增長迅速。他們集中分布在沿海、沿江及鐵路沿線地區(qū)。他們工作時間長，工資微薄，還要面臨著工傷、疾病、生育、失業(yè)等現(xiàn)代勞動風(fēng)險。同時人口的流動與家庭結(jié)構(gòu)的變化削弱了傳統(tǒng)的家庭保障功能。因此新型勞工社會保障制度的建立成為必要。此時，西方一些發(fā)達國家已經(jīng)建立起較為完整的勞工社會保障制度，通過立法解決勞動風(fēng)險問題已成為國際共識，這種觀念隨著“歐風(fēng)美雨”傳入中國，并得到國際勞工組織的推動，因而為社會

2、各界認同。知識界通過翻譯與介紹國外的社會保障思想與制度、提出自己對社會保障的見解影響了社會輿論，以共產(chǎn)黨、國民黨為主的政治黨派、以中華總工會為代表的勞工團體在活動中提出了自己的社會保障目標(biāo)，勞工群體也通過罷工表達自己的社會保障訴求。
　　在此背景下，民國政府開始了勞工社會保障制度的創(chuàng)建。創(chuàng)建的過程可分為三個階段。第一，北京政府勞工社會保障立法的嘗試階段（1912年3月至1928年6月）。北京政府開始了含有社會保障內(nèi)容的勞工立法嘗試

3、，地方各政權(quán)的勞工立法也有一些相關(guān)內(nèi)容。由于各種原因，這些立法并沒有得到實施。第二，南京國民政府勞工社會保障立法的醞釀階段（1927年4月至1929年11月）。南京國民政府成立不久，即組織《勞動法典》的起草。但因為立法方針的變化最終沒有出臺。工商部作為主管機關(guān)先行進行《工廠法草案》的擬定，草案中包含有工傷、生育、失業(yè)、福利等保障內(nèi)容。草案在起草和征詢社會意見時，受到社會的極大關(guān)注。第三，南京國民政府勞工社會保障立法的出臺及修正階段（19

4、29年12月至1937年7月）。1929年12月《工廠法》公布后，引起社會的極大反應(yīng)。在社會保障方面，地方勞工行政機關(guān)、資方團體、勞工團體等紛紛提出意見和建議，希望法律作出有利于己方的解釋和修改。1932年12月《修正工廠法》公布，保障范圍及保障項目等內(nèi)容都有所變化。此時期，出臺了失業(yè)保障及勞工福利方面的法規(guī)。鐵路、交通、礦業(yè)勞工等特殊勞動者的社會保障制度也陸續(xù)建立。
　　南京國民政府時期(1927-1937)勞工社會保障制度建立

5、在不同的行業(yè)基礎(chǔ)上，包括工業(yè)礦業(yè)勞工、鐵路勞工、交通勞工的社會保障制度。工礦業(yè)勞工社會保障制度包括工傷、疾病、失業(yè)、生育和福利保障等五部分。鐵路勞工的制度包括工傷、疾病、失業(yè)、養(yǎng)老、福利保障五部分。交通勞工的制度又包括交通職工福利，電政勞工的養(yǎng)老、疾病、工傷保障，郵政勞工的養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)保障等內(nèi)容。就社會保障待遇總體情況而言，項目最全、保障水平最高者為鐵路勞工。就各種保障項目的內(nèi)容來看，工傷保障規(guī)定最為詳細具體。就制度的模式來說

6、，都屬于雇主責(zé)任制的社會保障模式，其特點是:勞工社會保障立法仍在勞工立法范疇內(nèi)，并未有完全獨立出來;雇主獨自承擔(dān)責(zé)任，風(fēng)險不能分攤;作為一種工業(yè)化初期的社會保障制度，它有朝向社會保險模式轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。
　　在制度建立之前，南京國民政府就建立了勞工行政機關(guān)，管理包括勞工社會保障在內(nèi)的勞工事務(wù)。在工礦業(yè)勞工方面，管理機關(guān)先后為勞工局、工商部、實業(yè)部，在鐵路勞工方面為鐵道部，在交通勞工方面為交通部。這些部門設(shè)置了分管具體工作的機構(gòu)。主

7、管工礦業(yè)勞工事務(wù)的實業(yè)部實施了工廠檢查制度，督促包括勞工社會保障內(nèi)容的《工廠法》的實施。工廠檢查制度規(guī)定了《工廠法》中的社會保障內(nèi)容分為五期實施，至抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，五期實施程序中，全國大部分完成了含有工傷保障內(nèi)容的第一期檢查。但工廠檢查在租界遇到阻礙。
　　根據(jù)各種數(shù)據(jù)計算，制度覆蓋約有76萬工人。制度在不同行業(yè)間的實施狀況表現(xiàn)出較大的差異。在國有鐵路及交通勞工中，制度的各種項目都得到較好的實施，勞工受到工傷后，可以享受免費醫(yī)療、醫(yī)

8、療期的工資、工傷殘廢撫恤、工傷死亡撫恤和喪葬金等待遇;在疾病時，可以在路局所屬醫(yī)院或委托醫(yī)院享有基本免費醫(yī)療、病假、病假工資、病故撫恤等待遇;在達到退休年齡和服務(wù)年限條件后，享有退休金待遇。在工礦業(yè)方面，在全國范圍來看，絕大多數(shù)廠礦沒有按照相關(guān)規(guī)定給予勞工保障。當(dāng)勞工遇到特定風(fēng)險，如工傷時，也有一定的待遇。這些待遇的水平一般沒有明文規(guī)定，廠礦往往根據(jù)勞工工傷的情況及自己的負擔(dān)能力酌情給予補貼。但在一些大型的或新型的廠礦中，勞工的風(fēng)險通過

9、廠礦規(guī)則有了較為明確的保障，在全國幾千家符合制度的廠礦中，有此種規(guī)則與設(shè)施者約有數(shù)百家。但這些廠礦保障項目和水平并沒有嚴(yán)格按照制度的規(guī)定，保障水平差異很大。就各種保障項目比較來看，工傷保障實施情況最為良好，幾乎所有實施了制度的廠礦都有此種待遇。其它項目相對較差。
　　在南京國民政府時期(1927-1937)勞工社會保障制度建設(shè)中，外源性現(xiàn)代化的社會背景起著決定性的作用。由于資本主義因素發(fā)育不足，制度的建立更多受政治因素的影響。外來