立法與改革：1978～2014年法律修改實(shí)踐研究.pdf

1、法律修改是一項(xiàng)重要的立法活動(dòng)，也是法律發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，它的基本面貌和特征是考察中國(guó)立法與改革關(guān)系演變的理想觀測(cè)點(diǎn)。改革開放30多年來(lái)的法律修改實(shí)踐，反映的是中國(guó)法制改革及國(guó)家治理法治化水平不斷提升的過(guò)程。本文以1978—2014年中國(guó)立法從“創(chuàng)法時(shí)代”向“修法時(shí)代”的轉(zhuǎn)型為考察對(duì)象。這一時(shí)段，既是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐漸形成和初步完善期，也是國(guó)家立法事業(yè)重心伴隨社會(huì)變革而發(fā)生轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵期。法律修改的基本軌跡，反映著立法與改革的

2、關(guān)系從“摸著石頭過(guò)河”、“先破后立”的思路，逐步轉(zhuǎn)向?yàn)槎吖餐挠凇胺ㄖ沃袊?guó)”建設(shè)的“頂層設(shè)計(jì)”。通過(guò)對(duì)法律修改的實(shí)證分析，可以探究到當(dāng)前中國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)（立法事業(yè)）與全面深化改革（改革事業(yè)）這兩項(xiàng)事業(yè)的實(shí)質(zhì)：通過(guò)高屋建瓴的政治智慧和勇氣促成良法善治，并實(shí)現(xiàn)政治決策與實(shí)踐的法治化水平。
　　本文的結(jié)構(gòu)包括引論、主文和結(jié)論。主文共分五章：第一章對(duì)法律修改的概念、特征、對(duì)象、主體以及意義進(jìn)行深入分析；第二章回顧1978—2008

3、年間法律修改的基本情況、立法與改革之間的關(guān)系演變以及中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的成長(zhǎng)進(jìn)程；第三章對(duì)2008—2014年間的法律修改作全面研究；第四章旨在勾繪未來(lái)修法的路線圖；第五章從法律修改的視角全面反思法律發(fā)展與實(shí)踐發(fā)展的基本關(guān)系。全文堅(jiān)持實(shí)證與分析相結(jié)合的研究方法，通過(guò)分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)法律修改的規(guī)律，再結(jié)合當(dāng)前法治建設(shè)的熱點(diǎn)問(wèn)題，解釋數(shù)據(jù)背后的規(guī)律。
　　1978—1993年，是中國(guó)改革啟動(dòng)及社會(huì)轉(zhuǎn)型的艱難階段，修法的重心在于確保政

4、治穩(wěn)定。盡管經(jīng)濟(jì)體制改革取得了較大突破，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律修改卻難以跟進(jìn)，尤其是20世紀(jì)80年代官方的立法觀念中，更無(wú)清晰的修法意識(shí)。1993—1998年，修法理念總體上注重與改革發(fā)展的決策相結(jié)合，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化初見(jiàn)端倪。鄧小平南方談話之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)最終確定下來(lái)，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化腳步明顯加快，但經(jīng)濟(jì)體制改革明顯呈現(xiàn)先行先試的姿態(tài)。總體來(lái)說(shuō)，從鄧小平南方談話到1998年間，立法決策始終注重與改革、發(fā)展決策緊密結(jié)合

5、。1998—2008年，法律創(chuàng)制步伐放緩，法律修改力度加大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制（治）化全面鋪開，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步走上正軌，經(jīng)濟(jì)、民商、行政法部門的法律正式開始大規(guī)模的修改。
　　改革開放的前30年間，立法與改革的基本關(guān)系是在“誰(shuí)不改革，誰(shuí)下臺(tái)”等政治話語(yǔ)推動(dòng)下，奉行“一手抓建設(shè)，一手抓法制”的政治策略，將立法作為改革保駕護(hù)航的一種工具和手段。在政治話語(yǔ)的支持下，某些領(lǐng)域的改革有時(shí)能夠突破相關(guān)法律——往往是“先破后立”——有了改革的經(jīng)

6、驗(yàn)，再通過(guò)創(chuàng)法、修法將這類經(jīng)驗(yàn)合法化。事實(shí)上，對(duì)于社會(huì)秩序的形成而言，立法與改革具有兩種不同的“性格”，屬于兩個(gè)并不平行的概念。立法的目的是要達(dá)成法治體系的權(quán)威性與穩(wěn)定性，但改革意味著對(duì)既定規(guī)則與利益的破除。因此，將兩者放置在對(duì)等的地位時(shí)，必然存在沖突，改革的成本便是對(duì)法治造成沖擊與傷害。因而，作為“政治話語(yǔ)”的改革與“法治話語(yǔ)”的立法，要找到二者之間的“平衡點(diǎn)”不免遇到諸多困難。
　　2008—2014年，是修法從“適應(yīng)型”邁向

7、“引領(lǐng)型”的過(guò)渡階段，國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治化水平也在這一時(shí)期得到不斷提升，法律創(chuàng)制步伐放緩，法律修改盛況空前。作為重要的轉(zhuǎn)型期，2008—2014年間的一系列修法工作，逐步實(shí)現(xiàn)了向“科學(xué)立法”、“民主立法”的轉(zhuǎn)型升級(jí)。修法目的在于完善、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，更多地強(qiáng)調(diào)逐步破除改革對(duì)立法的主導(dǎo)。修法在條文增刪之間體現(xiàn)了對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面改革事業(yè)的引領(lǐng)與推動(dòng)，更在法律新陳代謝的過(guò)程中，貫穿保障人權(quán)、規(guī)范程序、限制

8、公權(quán)力、保護(hù)生態(tài)文明等現(xiàn)代法治精神。
　　“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展”，國(guó)家治理體系變革的軌跡在某種程度上折射出法律修改的基本軌跡。要徹底打破過(guò)去將改革凌駕于法治之上的格局，而倡導(dǎo)改革是法治規(guī)范下的改革，其核心的理念與主要的方式便是修法。梳理與總結(jié)1978—2014年改革進(jìn)程中修法的基本經(jīng)驗(yàn)，分析立法工作重心逐步向法律修改轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，有助于準(zhǔn)確理解“全面深化改革”與“全面推進(jìn)依法治國(guó)”進(jìn)程中立法與改革關(guān)系的規(guī)律，

9、更好地觀察和把握中國(guó)社會(huì)的發(fā)展軌跡和未來(lái)趨勢(shì)。
　　應(yīng)該看到，立法決策與改革決策是“本”與“道”的關(guān)系，而非并列、平行的關(guān)系。法治是改革之本，立法又是法治之本。法者，治之端。越是強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，越是要提升立法質(zhì)量。改革之道，既表現(xiàn)一種方向、途徑，又內(nèi)化為一種法則、規(guī)律；既包含著一種歷史方位感與使命感，具有壓倒一切的合法性與必要性，又體現(xiàn)出要實(shí)現(xiàn)制度自我完善與發(fā)展的規(guī)則意識(shí)。在未來(lái)的法治建設(shè)中必須確保法律立、改、廢、釋的制度化、規(guī)范化

10、、程序化。只有確保所立之法是良法，才能為改革決策提供程序性規(guī)范與合法性基礎(chǔ)。全面深化改革不再是過(guò)去“突破憲法法律底線式”改革的延續(xù)，而是一種法治思維下的變法行為，“全面深化改革”之前必須有一個(gè)修飾詞，即“法治”。
　　“法治中國(guó)”建設(shè)必須在今后的立法與改革事業(yè)中發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”的角色，要確立“法治中國(guó)”作為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的總目標(biāo)。以法治方式進(jìn)行改革的頂層設(shè)計(jì)，表明今后中國(guó)的改革是法治框架下的改革，改革所取得法治成果將有助于立法科學(xué)化