完善我國(guó)政府采購(gòu)法的對(duì)策探析——基于煙臺(tái)實(shí)踐的思考.pdf

1、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(下稱(chēng)《政府采購(gòu)法》)頒布并實(shí)施已近十年，其對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)行為、促進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)、公平和公正發(fā)揮了重要作用，也在節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效益等方面取得了顯著成效。但是，在實(shí)踐過(guò)程中也暴露出許多問(wèn)題：政府采購(gòu)法律制度線條過(guò)粗、相關(guān)的配套法規(guī)遲遲未能出臺(tái)、與招標(biāo)投標(biāo)法之間存在沖突、對(duì)于采購(gòu)主體和采購(gòu)行為等界定不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鹊取ｋS著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的不斷加強(qiáng)，政府采購(gòu)作為公共財(cái)政支出管理的重要手段，在宏觀

2、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、規(guī)范財(cái)政支出、維持市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮的作用將會(huì)越來(lái)越重要。因此，必須對(duì)政府采購(gòu)法律制度進(jìn)行完善，保證政府采購(gòu)活動(dòng)在“陽(yáng)光下”順利開(kāi)展且有法可依、有章可循，有力發(fā)揮其公共財(cái)政的支出作用，有效實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控的政策功能。本文正是在這種背景下，從政府采購(gòu)法的基木理論出發(fā)，對(duì)理論界目前的熱點(diǎn)問(wèn)題、特別是存在爭(zhēng)議較大的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行歸納和比較，提出完善政府采購(gòu)法的必要性。通過(guò)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施現(xiàn)狀的分析和對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，梳理出我國(guó)政府采

3、購(gòu)法實(shí)施中存在的主要問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，以煙臺(tái)市政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制為實(shí)證，從煙臺(tái)政府采購(gòu)實(shí)踐中剖析經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，對(duì)完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度進(jìn)行一些思考，提出相關(guān)建議。
　　 關(guān)于政府采購(gòu)的內(nèi)涵和外延，理論界研究成果已經(jīng)很多，國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家也有許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。文章在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，從政府采購(gòu)的內(nèi)在特性、政策功能和管理機(jī)制入手，首先，圍繞采購(gòu)行為法定性的基本原則，根據(jù)“是否包含財(cái)政資金”對(duì)采購(gòu)資金、采購(gòu)主體的范圍進(jìn)行了更

4、為清晰的解釋?zhuān)治隽斯こ碳{入采購(gòu)對(duì)象的必要性和可行性；其次，政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的重要手段，承擔(dān)著一定的宏觀調(diào)控政策功能，但是就政府采購(gòu)木身而言，其承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能是間接的，由此提出需要政府從全局的角度理順政府采購(gòu)和其所承擔(dān)職能的領(lǐng)域之間的政策法規(guī)協(xié)調(diào)和銜接，發(fā)揮政策合力；第三，政府采購(gòu)活動(dòng)是由政府采購(gòu)主體利用政府采購(gòu)資金進(jìn)行交易而完成的，其宏觀經(jīng)濟(jì)政策功能是通過(guò)政府采購(gòu)活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的，而政府采購(gòu)活動(dòng)則是在法律確定的管理機(jī)制的約束下完成

5、的，可見(jiàn)，政府采購(gòu)管理機(jī)制既是法律制度的產(chǎn)物，又是法律制度的維護(hù)者和踐行者。
　　 為了使研究更加切合實(shí)際，文章綜合運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論、凱恩斯宏觀調(diào)控理論及公共選擇理論作為文章的法理依據(jù)。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，“經(jīng)濟(jì)人”都是以追求利益最大化為目標(biāo)的，為了防止其追求個(gè)人利益而犧牲公共利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為加以法律制度的規(guī)范和約束，由此得出完善政府采購(gòu)法律制度是必要的；凱恩斯宏觀調(diào)控理論指出了政府宏觀調(diào)控手段在克服“市場(chǎng)失靈”中的

6、作用，說(shuō)明政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的手段應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分宏觀調(diào)控的政策功能，但也由此帶來(lái)了“政府失靈”的問(wèn)題；公共選擇理論則解決了上述問(wèn)題，倡導(dǎo)政府在市場(chǎng)中無(wú)力完成的工作應(yīng)該靠市場(chǎng)本身的運(yùn)行解決，可以得出政府采購(gòu)管理機(jī)制應(yīng)該堅(jiān)持“有所為有所不為”，劃清政府與市場(chǎng)各自職能的界限。
　　 理論是用來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐的，實(shí)踐又反作用于理論的發(fā)展。政府采購(gòu)法在我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐的十年內(nèi)取得了重大成果，確立了政府采購(gòu)的基本制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的節(jié)支增效。但

7、是，由于政府采購(gòu)法律立法層次不高、法律線條過(guò)粗、法律之間沖突以及配套法規(guī)的不完善，導(dǎo)致法律的約束性不強(qiáng)、對(duì)政府采購(gòu)行為界定不細(xì)致，因此在各地實(shí)踐中出現(xiàn)了“五花八門(mén)”的采購(gòu)模式和監(jiān)管機(jī)制；同時(shí)，由于政府行為“缺位”“越位”并存，致使宏觀調(diào)控職能發(fā)揮不充分、財(cái)政政策執(zhí)行不到位，政府采購(gòu)所承擔(dān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策功能并沒(méi)有合理體現(xiàn)出來(lái)。因此，文章選擇了政府采購(gòu)工作開(kāi)展比較有代表性和典型意義的煙臺(tái)作為實(shí)證案例進(jìn)行研究。煙臺(tái)政府采購(gòu)工作的歷程印證了政府

8、采購(gòu)法的成功頒布和實(shí)施，同時(shí)也結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)政府采購(gòu)工作進(jìn)行了創(chuàng)新和發(fā)展。煙臺(tái)市政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制是建立在“四位一體”公共財(cái)政支出模式的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了對(duì)政府采購(gòu)事前、事中和事后的全方位監(jiān)督和管理；引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制設(shè)立了“集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，也完成了對(duì)公共選擇理論的實(shí)踐，創(chuàng)新了政府采購(gòu)模式；針對(duì)工程納入政府采購(gòu)范圍的難題，煙臺(tái)運(yùn)行機(jī)制把工程采購(gòu)作為政府采購(gòu)鏈條中的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，保證了政府采購(gòu)對(duì)象的完整性。同

9、時(shí)，煙臺(tái)市政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制中同樣存在政策功能發(fā)揮不充分等問(wèn)題，也需要結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以改進(jìn)。通過(guò)綜合基本理論闡述、宏觀背景分析、存在問(wèn)題剖析及煙臺(tái)模式借鑒意義研究，完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度，應(yīng)該重點(diǎn)從健全法律體系、強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)政策功能、完善監(jiān)管機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行：提高立法層次，完善配套法律制度，加強(qiáng)政府采購(gòu)制度的“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)；注重宏觀調(diào)控政策的銜接性和延續(xù)性，立足公共財(cái)政角度，充分發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能；將政府采購(gòu)的監(jiān)督和管理向事前和

10、事后延伸，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程監(jiān)管。
　　 本文使用的研究方法主要有兩種：一是規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的方法。規(guī)范分析主要是從法律制度本身的角度進(jìn)行分析，實(shí)證分析主要是從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐的角度進(jìn)行分析，在回答“是什么”的基礎(chǔ)上提出“應(yīng)該怎樣”，特別是以煙臺(tái)模式為“案例”詳細(xì)解析，探討完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的方向。二是比較研究的方法，通過(guò)與國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)法律制度進(jìn)行比較，歸納總結(jié)國(guó)際法律制度的先進(jìn)性，為完善我國(guó)政府采購(gòu)法

11、律制度提供參考。
　　 本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要在于注重理論研究與實(shí)際應(yīng)用相結(jié)合，綜合運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論、凱恩斯宏觀調(diào)控理論和公共選擇理論，同時(shí)整理了大量煙臺(tái)市政府采購(gòu)工作中的資料，研究的內(nèi)容與實(shí)踐結(jié)合緊密，提出的思考和建議也具有更強(qiáng)的實(shí)用性。另外，本文只是參考運(yùn)用了一些法律事實(shí)，旨在為完善我國(guó)政府采購(gòu)法研究提供一個(gè)新的思路，重點(diǎn)不在于重新設(shè)計(jì)一整套政府采購(gòu)法的方案。同時(shí)，由于搜集案例和數(shù)據(jù)的困難，沒(méi)有能夠進(jìn)行更有力的定量分析和實(shí)證