重慶農(nóng)村土地交易所地票交易風(fēng)險(xiǎn)及防范研究.pdf

1、重慶是一個(gè)集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的直轄市。自1997年直轄以來(lái)，重慶各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)獲得了巨大的提高，但重慶城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的城市空間的擴(kuò)張，對(duì)地區(qū)農(nóng)村資源造成了巨大的壓力。2007年經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，重慶市正式成為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革內(nèi)容之一就是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度。針對(duì)重慶城鄉(xiāng)土地利用出現(xiàn)的問(wèn)題，如何充分利用農(nóng)村閑置的土地資源，成為

2、改革的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。2008年國(guó)土資源部支持重慶探索集中使用土地整理專項(xiàng)資金，推動(dòng)土地整理，試驗(yàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。同年重慶市農(nóng)村土地交易所掛牌成立，標(biāo)志著地票交易制度正式啟動(dòng)。作為土地管理制度方面的一個(gè)創(chuàng)新，地票交易制度創(chuàng)新了土地利用機(jī)制，開(kāi)辟了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新途徑，但同任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新一樣，在實(shí)踐中也面臨了一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，這必將影響地票交易制度的正常運(yùn)行和發(fā)展。正是基于此，本論文開(kāi)展了對(duì)地票交易制度的風(fēng)險(xiǎn)及防

3、范研究。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化過(guò)程中也面臨著如何有效地保護(hù)耕地、公共空間、具有歷史和文化價(jià)值的地區(qū)以及具有特別經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然景觀等的問(wèn)題。國(guó)外研究主要從土地展權(quán)角度來(lái)解決上述問(wèn)題，研究的側(cè)重點(diǎn)主要從土地發(fā)展權(quán)的理論意義、土地所有者權(quán)利、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的角度對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了研究。西方發(fā)達(dá)國(guó)家所廣泛采用的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度對(duì)地票交易制度的產(chǎn)生提供了一些借鑒，但兩者也存在很大不同。國(guó)內(nèi)對(duì)地票交易制度的研究研究主要從地票交易制度運(yùn)行

4、的風(fēng)險(xiǎn)、積極意義和困境進(jìn)行了分析。對(duì)地票交易制度本身的風(fēng)險(xiǎn)防范研究尚處于起步階段。本論文以現(xiàn)行的地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，采用地票交易制度運(yùn)行診斷至地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別至地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略至地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建的設(shè)計(jì)思路。對(duì)地票交易制度這個(gè)新生制度本身潛在的風(fēng)險(xiǎn)，而不是制度實(shí)際運(yùn)行或操作中因受人們行為影響而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研究，揭示了風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和發(fā)生的機(jī)理、影響機(jī)制，評(píng)估了風(fēng)險(xiǎn)的大小及重要程度，探索

5、了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的路徑和方法，設(shè)計(jì)了風(fēng)險(xiǎn)防范體系并提出了政策建議。論文的研究成果將為完善地票交易制度提供更為有利的決策依據(jù)，對(duì)重慶市及全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革提供重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
　　 1.評(píng)價(jià)了地票交易制度的總體運(yùn)行成效及不足
　　 地票交易制度自運(yùn)行以來(lái)，取得了明顯的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。一是創(chuàng)新了農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地置換模式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng);二是顯化了農(nóng)村土地價(jià)值，為農(nóng)民增加了148億元的

6、財(cái)產(chǎn)性收入，并優(yōu)化了農(nóng)村土地空間布局;三是以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，補(bǔ)充耕地7.66萬(wàn)畝，有利于重慶市堅(jiān)守3256萬(wàn)畝的耕地保有量、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡?？傮w來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)制度的運(yùn)行對(duì)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，做出了顯著的貢獻(xiàn)。盡管地票交易制度取得了一定的成效，但同任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新一樣，在運(yùn)行過(guò)程仍存在一定的不足，需要在改革實(shí)踐中逐步完善。一是地票制度前期探索中缺乏一些上位法的依據(jù);二是價(jià)格形成機(jī)

7、制的理論依據(jù)有待探索;三是收益機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。地票交易制度運(yùn)行中存在的不足暴露了地票交易制度仍存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上影響地票交易制度的正常運(yùn)行和發(fā)展，應(yīng)探清地票交易制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并建立地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范控制體系。
　　 2.定性識(shí)別了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)
　　 從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別涵義、內(nèi)容和原則出發(fā)，運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法、德?tīng)柗品ㄒ约搬槍?duì)地票交易制度的特點(diǎn)提出的DSP制度風(fēng)險(xiǎn)研究技術(shù)體系，定性識(shí)別了地票交易制度的風(fēng)險(xiǎn)。三種方法

8、對(duì)影響地票交易制度運(yùn)行可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是一致的，即對(duì)耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地保障的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。三種方法在深度和廣度識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上有區(qū)別。頭腦風(fēng)暴法以專家對(duì)地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)的主觀分析為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析。不易將不容易覺(jué)察的風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)事件識(shí)別出來(lái)。德?tīng)柗品m然能夠識(shí)別出不易覺(jué)察的風(fēng)險(xiǎn)，但由于專家的時(shí)間緊張，存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別結(jié)果不太深入的現(xiàn)象。創(chuàng)新性地對(duì)DSP制度風(fēng)險(xiǎn)研究技術(shù)體

9、系的應(yīng)用可對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了一個(gè)全方位、系統(tǒng)性的分析。對(duì)三種方法識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行篩選之后得出16個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的影響、對(duì)耕地問(wèn)題動(dòng)態(tài)平衡的影響、對(duì)國(guó)家土地管理的影響、對(duì)國(guó)家新增建設(shè)用地量的影響、對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制的影響、對(duì)城市土地供給的影響、可能出現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)壟斷行為、可能造成建設(shè)用地成本增加推高房?jī)r(jià)、可能造成房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)量增加從而影響市場(chǎng)、未充分考慮農(nóng)村自身發(fā)展需求、對(duì)產(chǎn)生地自身發(fā)展造成消極影響、不利于小城鎮(zhèn)用地保障

10、、農(nóng)民的復(fù)墾主體地位有待提升、農(nóng)村宅基地社會(huì)保障功能需進(jìn)一步考慮、地票落地區(qū)農(nóng)民權(quán)益未得到充分保障和地票落地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇灾档谜遄谩Ｔ诙ㄐ宰R(shí)別地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行一一分析研究。
　　 3.定量評(píng)估了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)
　　 采用層次分析法、模糊分析法、綜合評(píng)價(jià)法等方法對(duì)地票制度風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量評(píng)估。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，地票交易制度系統(tǒng)綜合風(fēng)險(xiǎn)值為0.38，與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)照表相對(duì)照，風(fēng)險(xiǎn)影響程度較低，其風(fēng)

11、險(xiǎn)尚處于可控狀態(tài)。按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)行排序，5方面風(fēng)險(xiǎn)可依次排序?yàn)?對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)耕地保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地保障的風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)值分別為0.171、0.0827、0.0633、0.036、0.0226。16個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)中按嚴(yán)重程度排名前5位的是:農(nóng)村宅基地社會(huì)保障未充分考慮、農(nóng)民復(fù)墾的主體地位有待提升、對(duì)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的影響、地票落地區(qū)農(nóng)民權(quán)益未得到充分保障和對(duì)國(guó)家新增建設(shè)用地量

12、的影響。為進(jìn)一步分析農(nóng)民權(quán)益保護(hù)這一最大風(fēng)險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)因子，以北碚為例構(gòu)建OP模型進(jìn)行實(shí)證分析。分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地社會(huì)保障對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)向影響最大，再一次印證了農(nóng)村宅基地社會(huì)保障這一風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)的影響程度是最大的并提出了要尊重農(nóng)民意愿，確立農(nóng)民地票交易過(guò)程中的主體地位，建立科學(xué)合理的收益分配補(bǔ)償機(jī)制和積極探索新型長(zhǎng)效的社會(huì)保障制度的建議。
　　 4.提出了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范策略
　　 針對(duì)5大風(fēng)險(xiǎn)

13、相對(duì)于地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)影響程度，提出風(fēng)險(xiǎn)防范策略。如“確立農(nóng)民主體地位”、“探索合理的收益分配補(bǔ)償機(jī)制”、“完善地票價(jià)款使用監(jiān)管機(jī)制”、“強(qiáng)化復(fù)墾設(shè)計(jì)與驗(yàn)收環(huán)節(jié)”、“出臺(tái)耕地等級(jí)折算辦法”、“合理控制年度地票交易規(guī)?！薄ⅰ敖ⅰ暗仄笔?jì)劃指標(biāo)”相結(jié)合的土地供應(yīng)調(diào)控體系”、“確定合理的地票“打包”方式”、“統(tǒng)籌配置各類建設(shè)用地指標(biāo)”、“合理細(xì)分地票指標(biāo)”、“增強(qiáng)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展能力”等等方面的具體風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)策略來(lái)防范、控制。
　　

14、 5.設(shè)計(jì)了地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系
　　 借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)以及系統(tǒng)工程學(xué)，為進(jìn)一步防范地票交易制度運(yùn)行中出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)，完善地票交易制度，設(shè)計(jì)地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系。地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系是一個(gè)包括組織體系、監(jiān)測(cè)體系和評(píng)估體系的循環(huán)體系。
　　 6.提出了保障地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系有效運(yùn)行的建議
　　 為保證地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范體系有效運(yùn)行，有針對(duì)性的提出“重視地票交易制度前期基礎(chǔ)工作”、“完善地票交易管理機(jī)

15、制”、“開(kāi)展地票交易運(yùn)行關(guān)鍵技術(shù)研究”、“加強(qiáng)地票交易制度與現(xiàn)行相關(guān)制度的銜接”、“建立地票交易信息系統(tǒng)”等方面的建議。
　　 綜上所述，本論文適應(yīng)目前所需，撇開(kāi)從制度創(chuàng)新、法律性質(zhì)、積極意義等角度分析地票交易制度，另辟蹊徑，從制度層面出發(fā)，研究地票交易制度這個(gè)新生制度本身存在或潛在的風(fēng)險(xiǎn)，而不是制度實(shí)際運(yùn)行或操作中因受人們行為的影響而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，這在地票風(fēng)險(xiǎn)研究中尚屬首次，具有一定的創(chuàng)新價(jià)值。將地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估以及