重慶地票交易制度風(fēng)險防控研究.pdf

1、重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),為緩解當前城市建設(shè)用地供給緊張與農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的矛盾,并結(jié)合國家出臺的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,創(chuàng)造性的設(shè)計出地票交易制度。所謂地票,指的是農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地(宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等)復(fù)墾為耕地,并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標。地票交易制度不僅是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標統(tǒng)合的一項制度創(chuàng)新,也是國外土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移

2、(TDR)制度在中國的創(chuàng)新實踐,它有效地緩解了城市建設(shè)用地計劃指標供不應(yīng)求的矛盾,極大地提升了農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用水平,顯著地改善了農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件,對構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地交易市場、促進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和社會主義新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。
　　 然而同任何一項制度創(chuàng)新一樣,地票交易制度在實踐過程中難免會存在一定的缺陷、蘊含一些潛在的風(fēng)險,嚴重制約著其正常運行和未來發(fā)展。2010年下半年,國土資源部專項調(diào)研組對

3、重慶農(nóng)村土地交易所進行了專題調(diào)研,在肯定該項創(chuàng)新制度的同時提出了地票交易制度需進一步研究的十大問題,其中之一就是地票交易制度風(fēng)險防范問題。因此,準確辨識當前地票交易制度面臨的風(fēng)險,揭示其來源和發(fā)生的機理、影響機制,運用科學(xué)方法對風(fēng)險的大小及重要程度進行評估,探索規(guī)避風(fēng)險的路徑方法并提出有針對性的風(fēng)險防范措施,建立有效的風(fēng)險防范控制體系,是當前迫切需要解決的問題。
　　 本文以地票交易制度風(fēng)險為研究對象,從制度風(fēng)險管理的角度,采用

4、地票交易制度績效評估→地票交易制度風(fēng)險辨識→地票交易制度風(fēng)險評估→制定風(fēng)險防范措施→設(shè)計風(fēng)險防范體系的思路開展研究。運用頭腦風(fēng)暴法、特爾斐法定性識別了地票交易制度風(fēng)險,運用層次分析法、模糊評價法和綜合評價法對地票交易制度風(fēng)險進行了定量評估,最后提出了相應(yīng)的防控措施,并設(shè)計出風(fēng)險防控體系。研究內(nèi)容與成果如下:
　　 1、評價了地票交易制度的總體運行成效
　　 地票交易制度運行以來,舉辦地票交易會25場,累計交易地票8.86

5、萬畝,成交金額175億元,取得了明顯的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益。一是創(chuàng)新了農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地置換模式,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場;二是顯化了農(nóng)村土地價值,為農(nóng)民增加了175億元的財產(chǎn)性收入,并優(yōu)化了農(nóng)村土地空間布局;三是以“先補后占”替代“先征后補”的建設(shè)占用耕地的占補平衡模式,補充耕地8.86萬畝,有利于重慶市堅守3256萬畝的耕地保有量、實現(xiàn)耕地占補平衡。總體來說,該項制度的運行對重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了巨大的推動作用,做出

6、了顯著的貢獻。
　　 2、定性識別了地票交易制度風(fēng)險
　　 依據(jù)系統(tǒng)性、全面性、動態(tài)性、全程性等原則。運用頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法定性識別了地票交易制度風(fēng)險,地票交易制度風(fēng)險可分為7大風(fēng)險24項風(fēng)險點:
　　 一是對耕地保護的風(fēng)險,表現(xiàn)為:復(fù)墾耕地質(zhì)量保障風(fēng)險、耕地占補平衡的風(fēng)險、復(fù)墾耕地撂荒風(fēng)險;
　　 二是對政府宏觀管理的沖擊風(fēng)險,表現(xiàn)為:對土地管理的沖擊影響、對土地利用規(guī)劃的沖擊影響、對城市土地供應(yīng)的影

7、響、對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的影響、對現(xiàn)行征地制度的影響;
　　 三是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的風(fēng)險,表現(xiàn)為:未充分考慮農(nóng)村自身發(fā)展需求、提高了區(qū)縣發(fā)展用地成本、造成區(qū)域間發(fā)展不均衡;
　　 四是對農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險,表現(xiàn)為:農(nóng)民的復(fù)墾主體地位有待提升、農(nóng)民的交易主體地位有所忽略、宅基地社會保障功能需慎重考慮、地票落地區(qū)農(nóng)民權(quán)益未得到充分保障;
　　 五是對地票購買者權(quán)益保障的風(fēng)險,表現(xiàn)為:“打包”方式影響地票交易秩序、地票

8、持有者落地權(quán)利未得到保障、限制地票流轉(zhuǎn)不利于長遠發(fā)展;
　　 六是對房地產(chǎn)市場的風(fēng)險,表現(xiàn)為:可能造成建設(shè)用地成本增加而推高房價、可能造成房地產(chǎn)市場供應(yīng)量增加而影響市場;
　　 七是對地票制度自身運行的風(fēng)險,表現(xiàn)為地票供給不足風(fēng)險、集體組織存在尋租風(fēng)險、建設(shè)用地指標雙軌制風(fēng)險、設(shè)計初衷未能實現(xiàn)的風(fēng)險。
　　 3、定量評估了地票交易制度風(fēng)險
　　 根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果,地票交易制度風(fēng)險綜合風(fēng)險值為46.3732

9、,雖不算太低但仍然處于風(fēng)險可控的范圍內(nèi)。按照風(fēng)險的相對嚴重程度,7大風(fēng)險可依次排序為:對農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險、對政府宏觀管理的沖擊風(fēng)險、對耕地保護的風(fēng)險、對地票制度自身運行的風(fēng)險、對地票購買者權(quán)益保障的風(fēng)險、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的風(fēng)險和對房地產(chǎn)市場的風(fēng)險,其風(fēng)險值分別為15.0692、10.3843、7.9263、6.2349、3.1684、2.9505和0.6396。
　　 4、提出了地票交易制度風(fēng)險防控措施
　　 在對地票交易制

10、度風(fēng)險進行辨識和評估的基礎(chǔ)上,針對其主要風(fēng)險提出充分保障農(nóng)民合法權(quán)益、加強政府土地宏觀調(diào)控能力、切實有效的保護耕地、適當維護地票購買者的利益訴求、逐步改進完善地票交易相關(guān)制度等防控措施,以有效規(guī)避和防范控制風(fēng)險,推進地票交易制度進一步發(fā)展。
　　 5、設(shè)計了地票交易制度風(fēng)險防控體系
　　 借鑒風(fēng)險管理學(xué)以及系統(tǒng)工程學(xué),為進一步防控地票交易制度運行中出現(xiàn)的新風(fēng)險,完善地票交易制度,設(shè)計出地票交易制度風(fēng)險防范體系。地票交易制