生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制研究——以四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為例.pdf

1、生態(tài)環(huán)境是人們賴以生存與發(fā)展的根本。自改革開放以來，在中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷推進(jìn)的過程中，環(huán)境污染不斷加重，又礙于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長期缺失，生態(tài)環(huán)境已呈現(xiàn)出急劇惡化的態(tài)勢，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展。自20世紀(jì)70年代生態(tài)補(bǔ)償理論問世后，西方國家紛紛加強(qiáng)了對生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐探討，并取得了較為成功的經(jīng)驗(yàn)，基于財(cái)政手段的生態(tài)補(bǔ)償已成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的最重要方式。
　　相較于國外發(fā)達(dá)國家，中國在生態(tài)補(bǔ)償

2、領(lǐng)域的研究起步較晚，所開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐也較少。目前，中國尚未建立真正意義的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，主要是將生態(tài)補(bǔ)償因素間接地融入到一般性轉(zhuǎn)移支付中，再通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式將資金由中央支付給地方。然而，縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要作用在于調(diào)節(jié)區(qū)域間的收入差距，側(cè)重發(fā)揮公平效應(yīng)。從實(shí)踐效果來看，雖然生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上彌補(bǔ)了生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的支出成本，卻嚴(yán)重忽略了對生態(tài)環(huán)境自身生態(tài)功能價(jià)值以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本的必要補(bǔ)償。盡管近年來，

3、部分省份地區(qū)基于交換原則的思考，對生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付做出了一定探索，以期更好兼顧區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)交換的內(nèi)在統(tǒng)一性，提高資源的優(yōu)化配置效率。然而，該類探索主要集中于權(quán)屬劃分難度較小的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際覆蓋領(lǐng)域及范圍依然偏小，無法有效解決生態(tài)環(huán)境的外溢性效應(yīng)。
　　政府在生態(tài)補(bǔ)償中始終扮演著舉足輕重的角色，所采用的轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政宏觀調(diào)控措施自然也成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的重點(diǎn)。當(dāng)前，構(gòu)建穩(wěn)健高效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已

4、成為各級政府的一致訴求。盡管近年來中國在生態(tài)補(bǔ)償方面做出了諸多嘗試，然而在具體的實(shí)踐過程中推行緩慢，效果有限。這主要由兩大原因所致:一是礙于中國學(xué)界對生態(tài)補(bǔ)償理論的研究較為滯后，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知不盡相同，其研究基礎(chǔ)也較為薄弱;二是礙于在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐過程中，難以清晰界定政策邊界和政策范圍。目前，關(guān)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策和實(shí)踐資料見諸于各類文件，較為零散且缺乏體系。此外，財(cái)政政策對生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔梅秶白饔梅绞浇缍ㄒ廊荒：?，難以有效發(fā)揮應(yīng)

5、有效用。因此，要真正發(fā)揮好財(cái)政政策在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，必須要建立起一套依托環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論及財(cái)政理論的成熟政策體系，擇定合適的領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，以便為構(gòu)建高效穩(wěn)健的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有益參考。
　　目前，中國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，中共“十八大”明確提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，倡導(dǎo)將生態(tài)文明建設(shè)置于突出位置，納入“五位一體”的發(fā)展規(guī)劃布局中?！笆濉币?guī)劃也明確提出加大對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，提

6、高生態(tài)資源利用效率。目前，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度是我國最重要的生態(tài)補(bǔ)償制度安排，盡管該制度的補(bǔ)償范圍在逐年擴(kuò)大，然而礙于制度的不完善，其轉(zhuǎn)移支付并未達(dá)到預(yù)期效果。四川省擁有國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的受償縣市共42個(gè)，數(shù)量居全國第二，擁有極高的生態(tài)資源價(jià)值，不僅是全國生物多樣性中心，也是全球25個(gè)生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)之一。這些縣市為生態(tài)資源保護(hù)放棄了諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，不僅減少了土地增值收益和預(yù)算內(nèi)增值稅等主體稅種的征收。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)

7、的喪失也帶來了較高的失業(yè)率，增加了社會(huì)保障支出的負(fù)擔(dān)。因此，有必要對其生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果進(jìn)行檢驗(yàn)，并在借鑒生態(tài)補(bǔ)償先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，切實(shí)提高地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及治理水平，為構(gòu)建長期、有效、穩(wěn)健的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制做出有益探索。
　　鑒于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐瓶頸及現(xiàn)實(shí)訴求，本文選取四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為研究對象，以“生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制研究——以四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

8、為例”作為研究題目開展研究。本文主要研究內(nèi)容如下:
　　第一部分，導(dǎo)論部分。該部分重點(diǎn)介紹了本文的研究背景及意義，對國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究成果進(jìn)行梳理和評述，并對本文的研究方法進(jìn)行詳細(xì)介紹。
　　第二部分，理論基礎(chǔ)。該部分主要對政府生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行理論層面分析，重點(diǎn)對生態(tài)補(bǔ)償所涉及的公共產(chǎn)品理論、財(cái)政分權(quán)理論、外部性理論、生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論及生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策工具理論等一般性理論進(jìn)行梳理分析，進(jìn)而為本文的研究提供理論支撐。

9、　　第三部分，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H實(shí)踐。該部分主要對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰H制度及實(shí)踐方法進(jìn)行對比分析。重點(diǎn)選取了美國、歐盟、巴西等國的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制及實(shí)踐案例進(jìn)行對比研究，進(jìn)而為四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制的構(gòu)建提供國際經(jīng)驗(yàn)參考。
　　第四部分，中國生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀分析。該部分主要對中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫妊馗镞M(jìn)行梳理，重點(diǎn)分析了中國生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及問題，進(jìn)而為本文生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的設(shè)計(jì)研究提

10、供現(xiàn)實(shí)參考。
　　第五部分，四川省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付效果實(shí)證分析。該部分重點(diǎn)以四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的42個(gè)受償縣為研究對象，對其生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，總結(jié)出目前四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，進(jìn)而為轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制的設(shè)計(jì)提供實(shí)證結(jié)論參考。
　　第六部分，四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)。該部分主要闡述了四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制的基本思路，并對重點(diǎn)生態(tài)

11、功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、分配方案和激勵(lì)措施進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，最終得出結(jié)論并形成政策建議。
　　本文主要有三大預(yù)期創(chuàng)新點(diǎn):一是，針對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建立專門的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)償付基金，并主張將增值稅納入轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新機(jī)制的補(bǔ)償資金的主要來源，既能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)保護(hù)的合理回饋，又確保了資金來源的可靠性和增值性;二是，根據(jù)各受償縣市的行政區(qū)域面積、生態(tài)保護(hù)面積、生態(tài)保護(hù)類型、生態(tài)功能權(quán)重等因素，設(shè)置并引入專門的生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，更加充分地反

12、映了受償縣市的實(shí)際生態(tài)保護(hù)狀況和縣市間的差異水平;三是，可以實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)不同生態(tài)保護(hù)單位的差異化重點(diǎn)補(bǔ)償，不僅可以彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)的直接支出成本，而且兼顧到對受償縣域內(nèi)生態(tài)資源的生態(tài)功能價(jià)值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的必要補(bǔ)償。
　　由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵蛯?shí)踐涉及諸多的交叉學(xué)科，本文寫作必須依賴于大量交叉學(xué)科領(lǐng)域的知識、資料和數(shù)據(jù)作為支撐。本文盡最大可能從四川省財(cái)政廳、四川省國稅局、四川省環(huán)保廳、省環(huán)境監(jiān)測站以及校內(nèi)外數(shù)據(jù)庫等多種渠道

13、獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，并在大量研讀相關(guān)領(lǐng)域研究資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀，同時(shí)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，繼而針對目前四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制存在的不足，嘗試設(shè)計(jì)構(gòu)建四川省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，難免存在以下不足:一是，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性和交叉性很強(qiáng)的工作，礙于學(xué)科背景、知識儲(chǔ)備所限以及可得信息的相對有限，本文所設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制難免存在值得商榷的地方;二是，在研究過程中礙于精力所限，無法