中國(guó)“土地財(cái)政”問(wèn)題研究——從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)的視角.pdf

1、“土地財(cái)政”是指地方財(cái)政依賴(lài)國(guó)有土地出讓收入、土地相關(guān)稅收收入和土地融資收入,三種收入成為地方財(cái)政收入重要組成部分的財(cái)政模式。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指導(dǎo)致地方財(cái)政入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)。雖然“土地財(cái)政”在短期內(nèi)滿(mǎn)足了地方政府財(cái)政支出的需要,促進(jìn)了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,由于“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性,在長(zhǎng)期內(nèi)可以通過(guò)多種方式觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　本文系統(tǒng)地論述了我國(guó)“土地財(cái)政”問(wèn)題,包括“土地財(cái)政”產(chǎn)生的原因和效應(yīng),其中,“土地財(cái)政”產(chǎn)

2、生的原因包括其產(chǎn)生的必然性和可能性?xún)蓚€(gè)方面，“土地財(cái)政”的效應(yīng)包括其對(duì)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,從總量上看,“土地財(cái)政”對(duì)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響都是正向的,即“土地財(cái)政”促進(jìn)了建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在系統(tǒng)地分析“土地財(cái)政”觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制之前,本文首先系統(tǒng)的分析了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因,為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),本文首先采納了前人提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析框架,即從政府擁有或控制的資源以及政

3、府的支出責(zé)任與義務(wù)兩個(gè)角度分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),在此基礎(chǔ)上,本文從兩個(gè)角度分析了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因,一個(gè)角度是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一般化分析,即分析哪些因素會(huì)導(dǎo)致政府擁有或控制的資源產(chǎn)生不確定性,又有哪些因素會(huì)導(dǎo)致政府的支出責(zé)任與義務(wù)產(chǎn)生不確定性；另一個(gè)角度是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的路徑化分析,根據(jù)漢娜·普拉科娃提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣,觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政府負(fù)債可以分為顯性負(fù)債和隱性負(fù)債,相應(yīng)的,觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的路徑也可以分為顯性路徑和隱性路徑,兩種路徑的相同點(diǎn)在于最終都是以政府赤

4、字規(guī)模失控的方式觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。分析完我國(guó)“土地財(cái)政”模式的原因及效應(yīng),并且對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因進(jìn)行系統(tǒng)化分析之后,本文著重分析了我國(guó)“土地財(cái)政”模式觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,首先從一般分析的角度對(duì)“土地財(cái)政”觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制作了分析,認(rèn)為“土地財(cái)政”模式減少了政府擁有或控制的土地資源,同時(shí)增加了政府擁有的流量資源,這些流量資源主要是因建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而增加的稅收,經(jīng)過(guò)估算后發(fā)現(xiàn),“土地財(cái)政”模式導(dǎo)致的政府擁有或控制的土地資源的減少量大大多

5、于政府捌有或控制的稅收資源的增加量,從而“土地財(cái)政"模式的總效應(yīng)是使政府擁有或控制的資源總量減少。同時(shí),“土地財(cái)政”模式引起特有的土地融資方式,市政府在將來(lái)的還本付息指出大幅增加,從而使政府的支出責(zé)任與義務(wù)增加。本文詳細(xì)分析了“土地財(cái)政”觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的顯性傳導(dǎo)路徑和隱性傳導(dǎo)路徑,顯性傳導(dǎo)路徑的觸發(fā)因素包括兩方面,一是預(yù)期的政府土地出讓金收入的減少,一是政府土地融資而導(dǎo)致的未來(lái)還本付息支出的增加,隱性傳導(dǎo)路徑的觸發(fā)因素相對(duì)較多,概括起來(lái)有

6、三方面,一是“土地財(cái)政”模式的不可持續(xù)性影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),二是“土地財(cái)政”模式導(dǎo)致的房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展增加了商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的數(shù)量,同時(shí)增大了商業(yè)銀行破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),三是地方融資平臺(tái)蘊(yùn)含的還款風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)。最后,根據(jù)“土地財(cái)政”觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,本文提出了有效規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的四條建議,分別是:改革財(cái)政收入分配機(jī)制,建立“財(cái)力”與“事權(quán)”相匹配的財(cái)政收入分配機(jī)制，改