地方政府土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范研究.pdf

1、改革開放以來(lái)，得益于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持了持續(xù)較快的增速。在此競(jìng)爭(zhēng)制度下，地方政府紛紛利用手中的稀缺土地資源，選擇有利于快速增加自身財(cái)政收入總量、增加固定資產(chǎn)投資的策略性行為選擇——“土地財(cái)政”。分稅制改革的開展，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，進(jìn)一步加深了地方財(cái)政收支對(duì)“賣地生財(cái)”路徑的依賴程度。眾所周知，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。在18億畝耕保紅線硬約束下，作為土地財(cái)政模式的核心載體我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地早已捉襟見肘。也就是

2、說(shuō)，看似“簡(jiǎn)單方便、快速高效”的土地財(cái)政模式，實(shí)際隱藏了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，不確定性明顯。包括財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政治腐敗風(fēng)險(xiǎn)等等。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大背景下，對(duì)土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)開展定量評(píng)估和防范治理是十分緊迫和有必要的。
　　本研究將風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注點(diǎn)落腳在土地財(cái)政模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上。按照“現(xiàn)狀分析——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)——風(fēng)險(xiǎn)防范”的邏輯分析框架，在對(duì)土地財(cái)政和土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念內(nèi)涵分別進(jìn)行闡釋和界定的基礎(chǔ)上，對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)狀規(guī)模及結(jié)構(gòu)

3、的時(shí)空演變規(guī)律進(jìn)行了深入分析和揭示。同時(shí)，在理論層面上構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估指標(biāo)體系，并開展了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)證研究。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)研究，以揭示未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)演變趨勢(shì)。最后，基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新土地管理的需要，落腳在土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范治理上。論文主要研究?jī)?nèi)容有:
　　1.土地財(cái)政及其風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵探討與規(guī)?，F(xiàn)狀分析
　　在回顧前人研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合本研究的定位和需要，對(duì)土地財(cái)政內(nèi)涵進(jìn)行探討分析。并借鑒財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念定義，

4、從公共資源不確定的角度出發(fā)，對(duì)土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念和內(nèi)涵進(jìn)行深入探討和界定。在此基礎(chǔ)上，對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)狀規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，并對(duì)其規(guī)模及結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的時(shí)空演變特點(diǎn)及差異進(jìn)行分析。
　　2.地方政府土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估研究
　　結(jié)合土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵探討和概念界定，基于土地財(cái)政模式中收入流量不確定性和公共資源不確定性兩個(gè)維度從理論上構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系以實(shí)現(xiàn)定量化分析和比較研究的目的。再利用全國(guó)層面和省級(jí)層面數(shù)據(jù)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)證研究，并對(duì)

5、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的分析和等級(jí)劃分。
　　3.地方政府土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)研究
　　在前文風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估研究的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)地方政府土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)研究，以揭示風(fēng)險(xiǎn)演變趨勢(shì)，進(jìn)一步闡明風(fēng)險(xiǎn)治理的緊迫性。同時(shí)開展情景模擬研究，揭示地方政府土地財(cái)政及其風(fēng)險(xiǎn)在不同情境下的變化情況，為下文的風(fēng)險(xiǎn)防范治理提供支持和依據(jù)。具體模擬情景包括:模擬GDP增速調(diào)整、模擬房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控。
　　4.地方政府土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范治理研究
　

6、　首先，對(duì)我國(guó)地方政府土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行研究，探索土地財(cái)政形成過(guò)程中的驅(qū)動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。再次，開展國(guó)際比較研究，分析國(guó)外地方政府財(cái)稅體制結(jié)構(gòu)，對(duì)比我國(guó)當(dāng)前地方政府財(cái)稅結(jié)構(gòu)，為風(fēng)險(xiǎn)防范提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒和參考。最后在現(xiàn)狀分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、驅(qū)動(dòng)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)能力分析、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等的基礎(chǔ)上，基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、創(chuàng)新土地管理的需要多角度有針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)防范治理對(duì)策。
　　研究結(jié)果表明:(1)在對(duì)土地財(cái)政規(guī)?，F(xiàn)狀的分析

7、中得出，地方政府土地財(cái)政規(guī)?？傮w呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，地方財(cái)政收入對(duì)土地財(cái)政的依賴程度存在一定的區(qū)域差異，東部高于中部，中部高于西部，且這種地區(qū)差異目前呈現(xiàn)不斷縮小的態(tài)勢(shì)，反映了地方政府在地方財(cái)政策略選擇上對(duì)土地財(cái)政的偏好是一致的。土地財(cái)政結(jié)構(gòu)由“土地出讓金和土地稅收并重”逐步向“以土地出讓金為主”演變，且東中西部之間的區(qū)域差異也在不斷縮小，說(shuō)明了各地區(qū)地方政府對(duì)“賣地生財(cái)”路徑的依賴和偏好是一致的。(2)土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)價(jià)的結(jié)果顯示

8、:全國(guó)層面上總體呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)不斷加深的態(tài)勢(shì)，且東部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)高于中部，中部高于西部。區(qū)域?qū)用嫔掀骄?5％以上的省份處于較高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及以上。且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的區(qū)域主要集中分布在建設(shè)用地資源稟賦較小但城鎮(zhèn)建設(shè)用地過(guò)快擴(kuò)張的地區(qū)，如東部沿海地區(qū)（江蘇、浙江、福建等）、中部的部分地區(qū)（安徽、湖北等）、西部的少數(shù)地區(qū)（四川和重慶）。(3)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)結(jié)果表明:若不采取有效措施，那么在2011-2020年土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度將繼續(xù)不斷加深。情景模擬的結(jié)果則表明

9、:適當(dāng)調(diào)低GDP增速預(yù)期目標(biāo)和堅(jiān)持強(qiáng)化落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，有利于降低土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度。(4)進(jìn)一步結(jié)合土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制的分析，借鑒國(guó)外地方財(cái)稅體系結(jié)構(gòu)，本研究提出了如下的風(fēng)險(xiǎn)防范治理對(duì)策:加強(qiáng)土地行政管理監(jiān)督，控制建設(shè)用地供應(yīng)節(jié)奏;變革土地財(cái)政形成機(jī)制，改善地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu);完善土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，改革土地征收制度;完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)金融監(jiān)管力度;深化分稅制改革，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配;完善行政績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，改革標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)體制。