我國疾病預防控制體系建設研究：困境 策略 措施.pdf

1、研究目標 本次研究旨在：(1)定量確認我國疾病預防控制體系面臨的首要問題及其影響，分析首要問題的根源和障礙；(2)定量明確解決首要問題的治本策略，推薦重塑疾病預防控制體系的改革建議和操作邏輯步驟；(3)圍繞治本策略，研制重塑疾病預防控制體系的關鍵措施，包括：界定我國各級疾病預防控制中心應承擔的公共職能，研制省市縣三級疾病預防控制中心的人力配置標準，研制疾病預防控制體系財力配置標準和基本設施建設標準。(4)研究基層衛(wèi)生防保組織疾病

2、預防控制職能、人力和經(jīng)費配置。 研究方法和資料來源 1、指導性研究方法 論文應用“政策制定科學程序”作為指導性研究方法。該方法共包含7個邏輯相聯(lián)的步驟，具體包括(1)客觀論證政策性問題；(2)科學分析問題的影響因素和根源；(3)針對問題根源科學制定相應政策；(4)嚴格論證政策可行性；(5)嚴密政策執(zhí)行的科學邏輯順序；(6)科學的政策評價機制；(7)有效的反饋完善機制。本次研究主要涉及程序中的前三步。 2、

3、資料來源和收集方法 (1)樣本地區(qū)和樣本機構 研究采用多階段隨機抽樣方法選取樣本地區(qū)和樣本機構?？紤]到我國地區(qū)的差異性，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，在東部地區(qū)選擇浙江、江蘇作為樣本省，在中部地區(qū)選擇河北山西作為樣本省，在西部地區(qū)選取四川、貴州作為樣本省。此外，考慮到直轄市是一個特殊群體，在四個直轄市中選擇上海作為省級樣本；考慮到疾病預防控制工作與人口密度、地理情況有密切關系，選擇青海作為省級樣本。在每個樣本省中，隨機選取10個樣本

4、市，在每個樣本市中隨機選取1個樣本縣。每個樣本地區(qū)中，選擇疾病預防控制中心(衛(wèi)生防疫站)作為樣本機構。樣本機構一共包括8個省級疾病預防控制中心、80個市級疾病預防控制中心和80個縣級疾病預防控制中心。針對樣本機構，一共進行了5個輪次的調(diào)查，每個輪次的調(diào)查內(nèi)容均不同，有效調(diào)查樣本量也不盡相同，詳見論文各個部分。 (2)資料收集方法 1)文獻分析廣泛收集國內(nèi)外疾病預防控制體系承擔職能、人力配置、經(jīng)費配置相關期刊論文、書籍、政

5、府文件、統(tǒng)計報表以及政府公告等，收集途徑包括CBMDISC、Medline、圖書館、政府機構和政府網(wǎng)絡等。其中，文獻收集時限為國內(nèi)1990—2001年，收集范圍為《中國初級預防保健》、《中國農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理》、《中國衛(wèi)生資源》、《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》、《中國公共衛(wèi)生》、《中國衛(wèi)生經(jīng)濟》、《衛(wèi)生經(jīng)濟研究》和《中國衛(wèi)生軟科學》八種主要衛(wèi)生管理雜志，收集方式為普查閱讀，共獲得相關文獻205篇。 2)現(xiàn)況調(diào)查調(diào)查樣本疾病預防控制中心和基層

6、預防保健組織近5年來人力數(shù)量、人力崗位結構、人力學歷結構、人均年收入、人力流動情況、機構費用支出、政府經(jīng)常性撥款、政府專項撥款、有償服務收入等基本信息；同時，結合研究進展，進一步調(diào)查樣本機構各項公共職能和服務項目的開展與否、開展程度、現(xiàn)有人力、期望人力，以及現(xiàn)有投入支出和期望投入支出，等等。一般而言，一個疾病預防控制中心或基層預防保健組織，一次調(diào)查填報一份調(diào)查表格。 3)專家咨詢組織具有豐富實踐經(jīng)驗和理論造詣的CDC專家、疾病防

7、制行政部門專家和疾病防制領域內(nèi)的政策研究專家，通過頭腦風暴法、焦點小組討論等方式，提出并修正疾病預防控制體系公共職能和服務項目，論證和完善人力配置和經(jīng)費配置的影響因素。專家咨詢共進行了5輪，共計54人次。 4)專家會議論證用于確定各級CDC和基層預防保健組織各自應承擔的公共職能和服務項目，確定人力配置和經(jīng)費配置測算公式，以及人力配置的地區(qū)差異調(diào)整方法等。專家會議論證開展了1次，與會專家來自全國各省省疾病預防控制中心和省衛(wèi)生廳疾病

8、控制處。 定性資料由項目負責人匯總、歸納，并盡量予以量化。定量資料的分析，除一般描述性統(tǒng)計方法外，在模型構建和模擬過程中，還使用了因子分析和多元回歸等多元統(tǒng)計方法；在人力和經(jīng)費配置標準測算過程中，進行了現(xiàn)狀一研究結論、國內(nèi)一國外，東中西三類地區(qū)、省市縣基層四級組織機構之間的比較分析。 3、資料質(zhì)量保證方法 定性資料由項目負責人和有經(jīng)驗課題組成員負責收集、整理和分析。 研究結果 l、公共職

9、能偏廢是當前我國疾病預防控制體系存在的首要問題，必須采取有力措施促使疾病預防控制體系公共職能的貫徹落實。導致我國疾病預防控制體系公共職能偏廢根源有兩方面，一是我國政府對疾病預防控制體系投入總量不足且投入方式低效，表現(xiàn)為政府籌資職能缺位；二是政府允許疾病預防控制機構資金自籌的財政管理機制，使有償服務成為各級疾病預防控制中心的工作重點，表現(xiàn)為政府管理職能缺位。 2、解決問題的治本策略，首先是明確政府承擔疾病預防控制的籌資職能，保障疾

10、病防制機構適宜投入，使得目前收不抵支的公共產(chǎn)品得到補償，合理解決從事疾病防制工作的人員的待遇；同時，通過加強管理和改革投入方式增加服務效率。重塑我國疾病預防控制體系，需遵循以下改革步驟：(1)提高政府對疾病預防控制工作的重視程度，(2)確保政府對疾病預防控制工作的適宜投入，(3)增加財政投入的穩(wěn)定性和投入效率，(4)改革管理體制以提高疾病預防控制中心的運作效率，(5)改革勞動人事制度穩(wěn)定和吸引高素質(zhì)人才，(6)穩(wěn)妥處理疾病預防控制中心的

11、非公共產(chǎn)品服務。 3、疾病預防控制中心公共職能包括7職能、25類別、78內(nèi)容和255項目，國家、省、市、縣四級疾病預防控制中心工作任務和職責各有不同；基層衛(wèi)生組織應當承擔13項傳染病防治工作項目、13項慢病防治工作項目、7項衛(wèi)生信息管理工作項目。公共職能界定結果得到了各級各地疾病預防控制中心普遍認同。 4、按照界定的公共職能項目，我國疾病預防控制中心公共職能落實程度普遍不高，并隨地區(qū)差異和級別不同而異；在各項公共職能中，

12、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置職能落實程度最高，健康危害因素監(jiān)測與控制職能落實程度最低。這種現(xiàn)象與人力投入和財力投入有著直接聯(lián)系。 5、為完成3—5年內(nèi)期望落實的疾病預防控制公共職能和具體項目，省級疾病預防控制中心平均人力配置標準的基準值為336人，為現(xiàn)有編制的6L1％：市級疾病預防控制中心人力配置標準基準值為102人，為現(xiàn)有編制的84．3％；縣級疾病預防控制中心人力配置基準值為33人，為現(xiàn)有編制的76．7％。依此類推，全國省市縣三級

13、疾病預防控制中心需配置人力140016人，較2002年底疾病預防控制中心(或防疫站)人力(206815人)減少32．3％，如考慮全國專業(yè)站(所)的59044人，則總計減少47．3％。按人口計，該人力配置水平僅相當于美國的11．8％和俄羅斯的8％。 6、為完成10年內(nèi)期望落實的疾病預防控制公共職能和具體項目，省級疾病預防控制中心平均需配置的人力基準值為386人，較現(xiàn)有人力減少17．7％：市級疾病預防控制中心人力配置基準值為113人

14、，較現(xiàn)有人力減少9．7％：縣級疾病預防控制中心人力配置基準值為38人，較現(xiàn)有人力減少20．8％。依此類推，全國省市縣三級疾病預防控制中心則需配置人力合計為159086人，較2002年底疾病預防控制中心(防疫站)人力(206815)減少23．1％，如考慮專業(yè)站(所)的59044人，則總計減少40．2％。按人口計，該人力配置水平僅相當于美國的12．9％和俄羅斯的8．7％。從穩(wěn)定和易操作角度，10年疾病預防控制中心人力配置標準更具合理性。在四

15、級疾病預防控制中心人力配置基礎上，社區(qū)衛(wèi)生服務機構(城鎮(zhèn))和鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生機構(農(nóng)村)疾病預防控制人力配置標準為3—6人／萬人口。全國基層需要39—78萬從事疾病預防控制職能的人力。 7、為實現(xiàn)3—5年階段目標，在用非公共產(chǎn)品服務收入補償人員分流情況下，疾病預防控制中心的經(jīng)費缺口，需要在現(xiàn)投入基礎上追加65．5億／年左右。3—5年后完成非公共產(chǎn)品服務項目和人員的完全剝離，政府為安置分流人員，需要在上述投入基礎上，追加36．5億元／