我國(guó)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究：困境 策略 措施.pdf

1、研究目標(biāo) 本次研究旨在：(1)定量確認(rèn)我國(guó)疾病預(yù)防控制體系面臨的首要問題及其影響，分析首要問題的根源和障礙；(2)定量明確解決首要問題的治本策略，推薦重塑疾病預(yù)防控制體系的改革建議和操作邏輯步驟；(3)圍繞治本策略，研制重塑疾病預(yù)防控制體系的關(guān)鍵措施，包括：界定我國(guó)各級(jí)疾病預(yù)防控制中心應(yīng)承擔(dān)的公共職能，研制省市縣三級(jí)疾病預(yù)防控制中心的人力配置標(biāo)準(zhǔn)，研制疾病預(yù)防控制體系財(cái)力配置標(biāo)準(zhǔn)和基本設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。(4)研究基層衛(wèi)生防保組織疾病

2、預(yù)防控制職能、人力和經(jīng)費(fèi)配置。 研究方法和資料來(lái)源 1、指導(dǎo)性研究方法 論文應(yīng)用“政策制定科學(xué)程序”作為指導(dǎo)性研究方法。該方法共包含7個(gè)邏輯相聯(lián)的步驟，具體包括(1)客觀論證政策性問題；(2)科學(xué)分析問題的影響因素和根源；(3)針對(duì)問題根源科學(xué)制定相應(yīng)政策；(4)嚴(yán)格論證政策可行性；(5)嚴(yán)密政策執(zhí)行的科學(xué)邏輯順序；(6)科學(xué)的政策評(píng)價(jià)機(jī)制；(7)有效的反饋完善機(jī)制。本次研究主要涉及程序中的前三步。 2、

3、資料來(lái)源和收集方法 (1)樣本地區(qū)和樣本機(jī)構(gòu) 研究采用多階段隨機(jī)抽樣方法選取樣本地區(qū)和樣本機(jī)構(gòu)。考慮到我國(guó)地區(qū)的差異性，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在東部地區(qū)選擇浙江、江蘇作為樣本省，在中部地區(qū)選擇河北山西作為樣本省，在西部地區(qū)選取四川、貴州作為樣本省。此外，考慮到直轄市是一個(gè)特殊群體，在四個(gè)直轄市中選擇上海作為省級(jí)樣本；考慮到疾病預(yù)防控制工作與人口密度、地理情況有密切關(guān)系，選擇青海作為省級(jí)樣本。在每個(gè)樣本省中，隨機(jī)選取10個(gè)樣本

4、市，在每個(gè)樣本市中隨機(jī)選取1個(gè)樣本縣。每個(gè)樣本地區(qū)中，選擇疾病預(yù)防控制中心(衛(wèi)生防疫站)作為樣本機(jī)構(gòu)。樣本機(jī)構(gòu)一共包括8個(gè)省級(jí)疾病預(yù)防控制中心、80個(gè)市級(jí)疾病預(yù)防控制中心和80個(gè)縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心。針對(duì)樣本機(jī)構(gòu)，一共進(jìn)行了5個(gè)輪次的調(diào)查，每個(gè)輪次的調(diào)查內(nèi)容均不同，有效調(diào)查樣本量也不盡相同，詳見論文各個(gè)部分。 (2)資料收集方法 1)文獻(xiàn)分析廣泛收集國(guó)內(nèi)外疾病預(yù)防控制體系承擔(dān)職能、人力配置、經(jīng)費(fèi)配置相關(guān)期刊論文、書籍、政

5、府文件、統(tǒng)計(jì)報(bào)表以及政府公告等，收集途徑包括CBMDISC、Medline、圖書館、政府機(jī)構(gòu)和政府網(wǎng)絡(luò)等。其中，文獻(xiàn)收集時(shí)限為國(guó)內(nèi)1990—2001年，收集范圍為《中國(guó)初級(jí)預(yù)防保健》、《中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理》、《中國(guó)衛(wèi)生資源》、《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》、《中國(guó)公共衛(wèi)生》、《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》、《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》和《中國(guó)衛(wèi)生軟科學(xué)》八種主要衛(wèi)生管理雜志，收集方式為普查閱讀，共獲得相關(guān)文獻(xiàn)205篇。 2)現(xiàn)況調(diào)查調(diào)查樣本疾病預(yù)防控制中心和基層

6、預(yù)防保健組織近5年來(lái)人力數(shù)量、人力崗位結(jié)構(gòu)、人力學(xué)歷結(jié)構(gòu)、人均年收入、人力流動(dòng)情況、機(jī)構(gòu)費(fèi)用支出、政府經(jīng)常性撥款、政府專項(xiàng)撥款、有償服務(wù)收入等基本信息；同時(shí)，結(jié)合研究進(jìn)展，進(jìn)一步調(diào)查樣本機(jī)構(gòu)各項(xiàng)公共職能和服務(wù)項(xiàng)目的開展與否、開展程度、現(xiàn)有人力、期望人力，以及現(xiàn)有投入支出和期望投入支出，等等。一般而言，一個(gè)疾病預(yù)防控制中心或基層預(yù)防保健組織，一次調(diào)查填報(bào)一份調(diào)查表格。 3)專家咨詢組織具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論造詣的CDC專家、疾病防

7、制行政部門專家和疾病防制領(lǐng)域內(nèi)的政策研究專家，通過頭腦風(fēng)暴法、焦點(diǎn)小組討論等方式，提出并修正疾病預(yù)防控制體系公共職能和服務(wù)項(xiàng)目，論證和完善人力配置和經(jīng)費(fèi)配置的影響因素。專家咨詢共進(jìn)行了5輪，共計(jì)54人次。 4)專家會(huì)議論證用于確定各級(jí)CDC和基層預(yù)防保健組織各自應(yīng)承擔(dān)的公共職能和服務(wù)項(xiàng)目，確定人力配置和經(jīng)費(fèi)配置測(cè)算公式，以及人力配置的地區(qū)差異調(diào)整方法等。專家會(huì)議論證開展了1次，與會(huì)專家來(lái)自全國(guó)各省省疾病預(yù)防控制中心和省衛(wèi)生廳疾病

8、控制處。 定性資料由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人匯總、歸納，并盡量予以量化。定量資料的分析，除一般描述性統(tǒng)計(jì)方法外，在模型構(gòu)建和模擬過程中，還使用了因子分析和多元回歸等多元統(tǒng)計(jì)方法；在人力和經(jīng)費(fèi)配置標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算過程中，進(jìn)行了現(xiàn)狀一研究結(jié)論、國(guó)內(nèi)一國(guó)外，東中西三類地區(qū)、省市縣基層四級(jí)組織機(jī)構(gòu)之間的比較分析。 3、資料質(zhì)量保證方法 定性資料由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和有經(jīng)驗(yàn)課題組成員負(fù)責(zé)收集、整理和分析。 研究結(jié)果 l、公共職

9、能偏廢是當(dāng)前我國(guó)疾病預(yù)防控制體系存在的首要問題，必須采取有力措施促使疾病預(yù)防控制體系公共職能的貫徹落實(shí)。導(dǎo)致我國(guó)疾病預(yù)防控制體系公共職能偏廢根源有兩方面，一是我國(guó)政府對(duì)疾病預(yù)防控制體系投入總量不足且投入方式低效，表現(xiàn)為政府籌資職能缺位；二是政府允許疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資金自籌的財(cái)政管理機(jī)制，使有償服務(wù)成為各級(jí)疾病預(yù)防控制中心的工作重點(diǎn)，表現(xiàn)為政府管理職能缺位。 2、解決問題的治本策略，首先是明確政府承擔(dān)疾病預(yù)防控制的籌資職能，保障疾

10、病防制機(jī)構(gòu)適宜投入，使得目前收不抵支的公共產(chǎn)品得到補(bǔ)償，合理解決從事疾病防制工作的人員的待遇；同時(shí)，通過加強(qiáng)管理和改革投入方式增加服務(wù)效率。重塑我國(guó)疾病預(yù)防控制體系，需遵循以下改革步驟：(1)提高政府對(duì)疾病預(yù)防控制工作的重視程度，(2)確保政府對(duì)疾病預(yù)防控制工作的適宜投入，(3)增加財(cái)政投入的穩(wěn)定性和投入效率，(4)改革管理體制以提高疾病預(yù)防控制中心的運(yùn)作效率，(5)改革勞動(dòng)人事制度穩(wěn)定和吸引高素質(zhì)人才，(6)穩(wěn)妥處理疾病預(yù)防控制中心的

11、非公共產(chǎn)品服務(wù)。 3、疾病預(yù)防控制中心公共職能包括7職能、25類別、78內(nèi)容和255項(xiàng)目，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)疾病預(yù)防控制中心工作任務(wù)和職責(zé)各有不同；基層衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)13項(xiàng)傳染病防治工作項(xiàng)目、13項(xiàng)慢病防治工作項(xiàng)目、7項(xiàng)衛(wèi)生信息管理工作項(xiàng)目。公共職能界定結(jié)果得到了各級(jí)各地疾病預(yù)防控制中心普遍認(rèn)同。 4、按照界定的公共職能項(xiàng)目，我國(guó)疾病預(yù)防控制中心公共職能落實(shí)程度普遍不高，并隨地區(qū)差異和級(jí)別不同而異；在各項(xiàng)公共職能中，

12、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置職能落實(shí)程度最高，健康危害因素監(jiān)測(cè)與控制職能落實(shí)程度最低。這種現(xiàn)象與人力投入和財(cái)力投入有著直接聯(lián)系。 5、為完成3—5年內(nèi)期望落實(shí)的疾病預(yù)防控制公共職能和具體項(xiàng)目，省級(jí)疾病預(yù)防控制中心平均人力配置標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)值為336人，為現(xiàn)有編制的6L1％：市級(jí)疾病預(yù)防控制中心人力配置標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)值為102人，為現(xiàn)有編制的84．3％；縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心人力配置基準(zhǔn)值為33人，為現(xiàn)有編制的76．7％。依此類推，全國(guó)省市縣三級(jí)

13、疾病預(yù)防控制中心需配置人力140016人，較2002年底疾病預(yù)防控制中心(或防疫站)人力(206815人)減少32．3％，如考慮全國(guó)專業(yè)站(所)的59044人，則總計(jì)減少47．3％。按人口計(jì)，該人力配置水平僅相當(dāng)于美國(guó)的11．8％和俄羅斯的8％。 6、為完成10年內(nèi)期望落實(shí)的疾病預(yù)防控制公共職能和具體項(xiàng)目，省級(jí)疾病預(yù)防控制中心平均需配置的人力基準(zhǔn)值為386人，較現(xiàn)有人力減少17．7％：市級(jí)疾病預(yù)防控制中心人力配置基準(zhǔn)值為113人

14、，較現(xiàn)有人力減少9．7％：縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心人力配置基準(zhǔn)值為38人，較現(xiàn)有人力減少20．8％。依此類推，全國(guó)省市縣三級(jí)疾病預(yù)防控制中心則需配置人力合計(jì)為159086人，較2002年底疾病預(yù)防控制中心(防疫站)人力(206815)減少23．1％，如考慮專業(yè)站(所)的59044人，則總計(jì)減少40．2％。按人口計(jì)，該人力配置水平僅相當(dāng)于美國(guó)的12．9％和俄羅斯的8．7％。從穩(wěn)定和易操作角度，10年疾病預(yù)防控制中心人力配置標(biāo)準(zhǔn)更具合理性。在四

15、級(jí)疾病預(yù)防控制中心人力配置基礎(chǔ)上，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)(城鎮(zhèn))和鄉(xiāng)村兩級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(農(nóng)村)疾病預(yù)防控制人力配置標(biāo)準(zhǔn)為3—6人／萬(wàn)人口。全國(guó)基層需要39—78萬(wàn)從事疾病預(yù)防控制職能的人力。 7、為實(shí)現(xiàn)3—5年階段目標(biāo)，在用非公共產(chǎn)品服務(wù)收入補(bǔ)償人員分流情況下，疾病預(yù)防控制中心的經(jīng)費(fèi)缺口，需要在現(xiàn)投入基礎(chǔ)上追加65．5億／年左右。3—5年后完成非公共產(chǎn)品服務(wù)項(xiàng)目和人員的完全剝離，政府為安置分流人員，需要在上述投入基礎(chǔ)上，追加36．5億元／