檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性分析及制度設(shè)計

1、<p>　　檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性分析及制度設(shè)計</p><p>　　摘 要 隨著檢察機關(guān)提起公益訴訟試點的開展，檢察機關(guān)作為訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為一個大的方向，本文對質(zhì)疑檢察機關(guān)能否作為原告主體提起環(huán)境公益訴訟出發(fā)從基本理論、實踐案例進行分析，進一步對檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度框架進行構(gòu)架。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 環(huán)境公益訴訟 原告主體

2、資格 </p><p>　　作者簡介：文燦姣，湖南工業(yè)大學(xué)。 </p><p>　　中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）01-134-02 </p><p>　　自十一屆四中全會中提出檢察機關(guān)可以提起公益訴訟制度，而后相繼審議通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》、《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定

3、》，一系列政策的出臺，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定呼之欲出，然而這一系列的舉措?yún)s引發(fā)質(zhì)疑。 </p><p>　　目前學(xué)界對于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的質(zhì)疑主要集中在以下三點： </p><p>　　1.人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，由檢察機關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟會不會與其職能相沖突？ </p><p>　　2.當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等

4、是民事訴訟的基本原則之一。當(dāng)事人在訴訟中訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)平等，檢察機關(guān)由于其本身的特殊性，譬如擁有調(diào)查取證權(quán)，這就使對方不可能達(dá)到與之平等的訴訟地位。 </p><p>　　3.有學(xué)者還認(rèn)為：“我國現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機關(guān)對個人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。如果由檢察機關(guān)包攬公益損害時的保護之責(zé)，繞開現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個相應(yīng)的管理機關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接對應(yīng)私人，不僅有越俎代庖之嫌，而且會造成權(quán)力體系的混亂。

5、” </p><p><b>　　一、 理論基礎(chǔ) </b></p><p>　　對于公共信托理論，美國學(xué)者薩克斯（sax）在其對Illinois Cen tral Railroad v.Illinois一案的評論文章中是這樣論述的：“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民是共有財產(chǎn)，公民為了管理他們的共有財產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信任關(guān)系。” &l

6、t;/p><p>　　在傳統(tǒng)訴權(quán)理論中的當(dāng)事人適格問題上認(rèn)為只有在實體法上的權(quán)利與義務(wù)人才能作為訴訟當(dāng)事人，但是隨著社會的變化，有關(guān)訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}采用實體訴訟人說是無法解釋?，F(xiàn)代訴權(quán)理論認(rèn)為實體意義和理論意義之上的訴權(quán)并非不可分離的，其更注重公共利益的維護。所以訴訟當(dāng)事人并非僅限于與案件有利害關(guān)系的情形，作為強有力的國家機關(guān)能更好地的維護公共利益，現(xiàn)代訴權(quán)就公益訴訟案件對那些當(dāng)事人不能獨立或者不便于獨立行使訴權(quán)的由代

7、表人或者組織行使訴權(quán)，因此檢察院作為原告資格參與環(huán)境公益訴訟是合理的。 </p><p>　　二、國內(nèi)外的實踐證明檢察機關(guān)能夠提起環(huán)境公益訴訟 </p><p>　　許多國家的通用做法就是在環(huán)境公益訴訟中賦予檢察機關(guān)有的原告主體資格。1890年、1914年在 美國通過的《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》，都規(guī)定國家在受到反托拉斯法禁止行為的損害時，檢察官有權(quán)代表國家提起民事訴訟。在實際操

8、作中，也通常是由檢察機關(guān)代表國家提起訴訟。在印度，包括檢察機關(guān)在內(nèi)的任何主體都可以提起環(huán)境公益訴訟，而不論是否與案件存在直接利害關(guān)系。俄羅斯民事訴訟法也規(guī)定檢察長有權(quán)請求法院維護公民、不確定范圍權(quán)利人、國家及地方政府的權(quán)利和自由。 </p><p>　　1997年我國河南省方城縣檢察院提起的“全國首例民事公訴案”因意義重大已被寫入民事訴訟法學(xué)教材；2003年4月山東樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案

9、，樂陵市檢察院取得勝訴，并取得良好的社會效果；2008年江蘇無錫市中級人民法院設(shè)立環(huán)保審判庭，明確各級檢察機關(guān)具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格；2011年海南省高級人民法院也設(shè)立環(huán)保審判庭，根據(jù)其發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事訴訟試點的實施意見》的第六條，檢察院可以提起環(huán)境公益訴訟； 2015年1月貴州市畢節(jié)市金沙縣人民檢察院將畢節(jié)市金沙縣環(huán)保局告上法庭，要求其履行職責(zé)處罰開發(fā)商佳樂公司。雖然目前在我國檢察機關(guān)參與訴訟還處于探索階段，但通過這

10、些案例取得的成果來看，檢察機關(guān)作為原告資格參與訴訟能取得很好的社會效果，更能切實地達(dá)到環(huán)境保護的目的。 </p><p>　　三、 檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟人與身俱來的優(yōu)勢 </p><p>　　環(huán)境公益訴訟案件不同于其他的民事案件，此案件的特點是受害人數(shù)眾多，受害程度不一，且侵害方社會資源較多，受害方訴訟難度非常大。檢察機關(guān)作為公益訴訟人的優(yōu)勢： </p><p>

11、;　　1.檢察機關(guān)擁有專業(yè)的法律人才，能彌補起訴主體能力不足的問題；訴訟階段也能降低司法成本。 </p><p>　　2.檢察機關(guān)擁有普通當(dāng)事人沒有的法定調(diào)查權(quán)，便于調(diào)查取證，解決受害方舉證難的問題。 </p><p>　　3.檢察機關(guān)參與公益訴訟不同于民眾參與訴訟，其完全代表公益。檢其司法獨立原則可以排除不受其他單位部門的干擾，能最大程度做到維護公益。 </p><p

12、>　　4.作為國家司法機關(guān)，每年有國家專項撥款，資金保障較為充足。 </p><p>　　5.其地位足以與實力雄厚的大企業(yè)、行政機關(guān)抗衡，參與環(huán)境民事或行政公益訴訟能使訴訟雙方地位達(dá)到真正的平等。 </p><p>　　四、 對于質(zhì)疑點的釋疑 </p><p>　?。ㄒ唬?檢察機關(guān)既參與訴訟又監(jiān)督訴訟并非不可調(diào)和 </p><p>　　

13、“法律監(jiān)督權(quán)從一般國家權(quán)力中分離出來，成為繼立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的第四種相對獨立的國家權(quán)力”， 檢察機關(guān)參與案件就是其監(jiān)督職能的直接體現(xiàn)，也是其履行監(jiān)督職責(zé)的一種手段和方式，其以“公益訴訟人”的身份參與訴訟，基于的前提是公益，與被告人不存在利益沖突，參與環(huán)境公益訴訟的過程本身就是對被告人違反法律進行的監(jiān)督。 </p><p>　?。ǘ?表面意義上的平等不等同于實質(zhì)意義上的平等 </p>&l

14、t;p>　　在環(huán)境公益訴訟案件中，受害方往往是弱勢方，作為一般公民，沒有過多的財力和精力去對抗經(jīng)濟實力雄厚、社會資源多的企業(yè)、公司，當(dāng)事人之間存在極大的懸殊對比，這樣參與訴訟，當(dāng)事人表面上是平等的但卻造成了實質(zhì)上的不平等。正因為檢察機關(guān)的特殊地位，作為訴訟當(dāng)事人才能得以平衡訴訟雙方的地位。 　?。ㄈ┓o授權(quán)不可為，法不禁止即自由并非絕對論 </p><p>　　法無授權(quán)不可為，法不禁止即自由。是源于十七

15、、八世紀(jì)西方的一句法諺。但這并不能片面機械的理解，其本身是相對的。任何法律不可能十全十美，也存在空白或者不妥的地方。在公權(quán)力方面，法無授權(quán)不可為，但法律條文不可能就行政行為作出詳盡的明確的規(guī)定，另在政府部門司法機關(guān)在刑事職責(zé)過程中不可避免會出現(xiàn)新的問題，法律沒有規(guī)定的必須再進行補充詮釋。 </p><p>　　五、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴的制度設(shè)計 </p><p>　?。ㄒ唬┰O(shè)置前置程序原

16、則 </p><p>　　2011年江蘇省檢察院出臺的《辦理民事督促起訴案件暫行規(guī)定》，第一次以規(guī)范文件的形式明確提出將督促起訴作為檢察機關(guān)開展公益訴訟的重要方式之一，避免未經(jīng)任何程序直接參與環(huán)境公益訴訟。 </p><p>　　2015年5月審議通過的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》中有這樣的規(guī)定：在檢察機關(guān)提起民事公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民

17、事公益訴訟。此規(guī)定在防止檢察院壓力過大的同時也保證檢察機關(guān)不會過多地干涉私權(quán)。 </p><p><b>　?。ǘ┖Y查起訴 </b></p><p>　　目前，檢察院參與環(huán)境公益訴訟只是處于探索階段，檢察院的重心一直以來是傾向刑事案件，所以檢察機關(guān)對于環(huán)境公益訴訟案件采取篩查機制能更為科學(xué)。對于特別復(fù)雜、取證相當(dāng)困難的環(huán)境公益訴訟案件，就由檢察機關(guān)直接起訴；對于符合

18、條件的環(huán)保組織等能獨立參與訴訟的案件，檢察機關(guān)支持起訴。 </p><p><b>　?。ㄈ┡e證規(guī)則 </b></p><p>　　我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對于環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的案件實行舉證責(zé)任倒置，此規(guī)定是考慮受害方舉證能力不足而設(shè)定的。現(xiàn)在檢查機關(guān)以原告資格參與環(huán)境公益訴訟，與受害方舉證能力截然相反，若再采取舉證責(zé)任倒置似乎對侵權(quán)者有失公平。采取誰主張誰舉證的傳統(tǒng)原則

19、，既可以保證雙方公平也可以防止檢察機關(guān)濫用權(quán)力。 </p><p>　?。ㄋ模┰V后賠償金問題 </p><p>　　檢察機關(guān)是代表公益參與環(huán)境公益訴訟，檢察機關(guān)勝訴后不同于民事訴訟享有賠償，而是將賠償金分配給受害方；如果是對國家的賠償部分應(yīng)上繳國庫。 </p><p>　?。ㄎ澹┉h(huán)境公益訴訟中的處分權(quán)限問題 </p><p>　　有學(xué)者認(rèn)為，

20、在環(huán)境公益訴訟案件中由檢察機關(guān)作為提起主體，檢察機關(guān)維護的全部是公益，其不具有處分權(quán)，在環(huán)境公益訴訟案件中以調(diào)解的方式結(jié)案，檢察機關(guān)與當(dāng)事人調(diào)解協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議，勢必會影響此種環(huán)境公益訴訟案件的公益性。 故普通的民事訴訟與檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟區(qū)別在于，檢察機關(guān)不能任意與被告進行調(diào)解。但從具體的司法實踐中，被告提起反訴的前提是檢察機關(guān)與案件必須有直接的利害關(guān)系，而檢察機關(guān)本身獨立于案件之外沒有利害關(guān)系，因此被告沒有權(quán)利提起反訴。正是

21、為了避免被告因原告不適格為由上訴而敗訴，基本上大多的環(huán)境公益訴訟案件是以調(diào)解的方式結(jié)案。至于上訴和抗訴，上訴是指自訴人、被告人及其法定代理人、經(jīng)被告人同意的辯護人和近親屬，附帶民事訴訟的當(dāng)事人及其法定代理人對于一審尚未生效的判決、裁定，根據(jù)法律規(guī)定的時間，以法律規(guī)定的程序要求上一級人民法院對此案件進行重新審判的訴訟行為?？乖V是檢察機關(guān)代表國家行使監(jiān)督權(quán)對認(rèn)定有錯的第一審法院的判決或裁定，在法定期限內(nèi)依法定程序提請上級法院重新審理和裁判原

22、案的一種訴訟。筆者認(rèn)為上訴權(quán)無非是為了維護好原告方的合法利益，現(xiàn)檢察機關(guān)由于其本身的特殊性，擁有監(jiān)督機關(guān)的抗</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析.法商研究.2008（6）.131-137. </p><p>　　See Joseph L.Sax，The Public Trust Doctr

23、ine in Natural Resources Law：Effective Judicial Intervention，68Mich.L.Rei.471（1970）. </p><p>　　關(guān)于法律概念或制度的比較法淵源對于法律解釋的影響，詳細(xì)討論參見：法律術(shù)語的翻譯與法律概念的解釋.北大法律評論.1999（1）. </p><p>　　蔡彥敏.中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng).中外法學(xué).

24、2011（1）. </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]張鋒.檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu).政法論叢.2015（1）. </p><p>　　[2]孫寶民、常紀(jì)文.檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟理論及實踐探索.中國環(huán)境管理.2015（4）. </p><p>　　[3]孫少

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