我國食品安全公共治理的研究

1、<p>　　我國食品安全公共治理的研究</p><p>　　[摘 要]食品安全公共治理是我國解決食品安全問題的根本出路，食品安全公共治理的主體除政府外包括公眾、非營利組織、新聞媒體。我國目前食品安全監(jiān)管體制存在監(jiān)管部門分散，部門中心主義嚴重；監(jiān)管力度不足，資源投入有限；社會信用體制不完善，食品企業(yè)社會責任缺失等問題，需要建立健全食品安全治理的法律體系和標準體系，以及培育和加強我國食品安全公共治理的主體。

2、 </p><p>　　[關鍵詞]食品安全公共治理；食品安全監(jiān)管體制；社會責任；社會組織 </p><p>　　食品安全問題是目前我國面臨的嚴重社會問題，在今年兩會期間，工商總局局長談到內(nèi)地市民對一罐奶粉都缺乏信心的時候，幾欲落淚。不光是奶粉，近幾年來，由食品引發(fā)的災難頻頻出現(xiàn)，2005年“蘇丹紅”事件，2006年“紅心鴨蛋”事件、2011年上海染色饅頭事件、雙匯“瘦肉精”事件、“地溝油”

3、事件等，其規(guī)模之大、引起損害之嚴重，已收到全中國乃至世界的廣泛關注。 </p><p>　　那么，面對如此嚴峻的食品安全形勢，我們該如何對其進行管理，使其得到根本性的治理呢？筆者認為，單一的政府管制對食品安全問題的解決已經(jīng)力不從心，我們需要發(fā)動全社會的力量，維護公民的食品安全。 </p><p>　　一、食品安全公共治理的概念與理論 </p><p>　?。ㄒ唬┕?/p>

4、治理的概念 </p><p>　　公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。① </p><p>　　首先，就治理主體而言，該模式主張不僅包括國家，還包括其他公權力主體如行業(yè)協(xié)會、自治團體等，各種治理主體在公域之治中應各展其長、各得其所。 </p><p>　　其次，就治理依據(jù)

5、而言，該模式主張不僅包括國家立法，還包括社會共同體形成的規(guī)則甚至不同主體之間的協(xié)議等。 </p><p>　　再次，在治理方式上，該模式主張依照公域之治的實際需要，在進行綜合性成本――收益分析的基礎上，能使用非強制方式的就不用強制方式，能用雙方協(xié)商解決的方式就不用單方強制的方式，能用自治的方式就不用他治，遵照先市場后社會、再政府的選擇標準，實現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和市場化。 </p><p

6、>　　最后，這種模式主張，在憲政框架下，所有公共治理主體都應當權責一致，確保沒有權力不受監(jiān)督，沒有權利不受救濟，所有公共治理主體都要依法承擔違法責任，尤其要確保過罰相當、罰當其責。 </p><p>　　公共治理理論主要包括以下幾方面內(nèi)容： </p><p>　　1.權力主體的多中心性和多元性是公共治理理論的基本特征。主要體現(xiàn)在：一是該理論認為政府并不是惟一的主體，公共管理的主體還包

7、括公民個人、私營部門、非營利組織等，共同承擔著公共事務治理的責任；二是強調(diào)政府組織、社會組織和公民在共同目標下的資源共享、相互作用、參與式地決定公共政策和提供公共服務；三是在多元主體參與下的治理模式中，各主體之間的界限和責任是模糊的，不再只堅持政府職責的排他性和專屬性，而是強調(diào)各方主體相互依賴下的廣泛合作關系。 </p><p>　　2.治理理論的組織基礎是社會網(wǎng)絡組織體系的構建。治理理論強調(diào)多元主體共同對公共問

8、題和公共事務進行治理，社會網(wǎng)絡組織體系是指，“面對著國際、區(qū)域、國家、地方、社區(qū)等不同地域范圍內(nèi)的公共問題，國際組織、政府組織、市場組織、公民自治組織等治理主體圍繞著這一公共問題或公共事務，通過對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動，達成共同治理目標，并形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機制與組織結構，建立共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結合的組織網(wǎng)絡”。 </p><p>　　3.政府與公民之間

9、建立的相互信任、公民的積極參與、相互依賴與相互合作關系，是治理理論的社會基礎。治理能夠從理念走向?qū)嵺`，依靠的是存在于公民社會中的社會資本力量、相互信任與積極合作的態(tài)度。這些要素成為治理過程中有效溝通、組織協(xié)調(diào)、資源分享伙伴關系形成的內(nèi)在社會基礎。② </p><p>　?。ǘ┦称钒踩仓卫淼闹黧w </p><p>　　食品安全公共治理的主體除政府外，還包括公眾、非營利組織、新聞媒體。

10、</p><p><b>　　1.公眾 </b></p><p>　　公眾是社會活動的參與者，是受食品安全問題影響的直接受害者。公眾對食品安全進行的監(jiān)督，主要是指消費者的監(jiān)督，其途徑主要包括：申訴、控告、舉報、行政訴訟、信訪、依法參加監(jiān)督活動等。但是由于公眾本身所處的弱勢地位，其對食品安全社會監(jiān)督的效果易受信息不對稱、監(jiān)督成本過高、行政部門不作為等因素的影響。 <

11、;/p><p><b>　　2.非營利組織 </b></p><p>　　非營利組織是“依法建立的、非政府的、在國家法律框架下的慈善性組織，或非營利性的為服務于公共目的的社團”。③食品行業(yè)協(xié)會、消費者權益保護協(xié)會、食品安全檢驗機構、專家評價機構等都屬于這一范疇。也是我們研究公共治理的重點部分。 </p><p><b>　　3.新聞媒體

12、</b></p><p>　　新聞媒體對食品安全的監(jiān)督是指新聞傳媒對食品安全相關監(jiān)管部門及其工作人員的活動和食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法違規(guī)行為進行監(jiān)督，在一定程度上代表公眾對食品安全監(jiān)管工作的一種監(jiān)督。其監(jiān)督的形式主要包括媒體的批評報道和新聞評論。④ </p><p>　　二、我國食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及存在問題 </p><p>　?。ㄒ唬┍O(jiān)管部門分散，部門中

13、心主義嚴重 </p><p>　　我國食品安全監(jiān)管體系，從理論上分析比較完善，食品生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)分段管理，分別由質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生部門負責，看似監(jiān)管全面，毫無縫隙。但是在實際操作中，由于食品是一個相當大的概念，不僅包含原材料的豐富，更有中國特色飲食文化的傳統(tǒng)，難免造成監(jiān)管的交叉和盲區(qū)，比如超市里的主食廚房，到底歸衛(wèi)生部門還是工商部門監(jiān)管，各地方都沒有定論。在這種情況下，由于職責不清，各部門紛紛從自我中心出發(fā)，

14、有利都爭，無利都推，部門中心主義嚴重，造成管理混亂。 </p><p>　　（二）監(jiān)管力度不足，資源投入有限 </p><p>　　我國工商、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生部門不是食品管理的專門機構，除了食品管理，還有其他領域很多管理責任，人員投入和財力投入不能集中到食品監(jiān)管過程中，導致食品監(jiān)管的財力不足，重視不夠。此外，由于工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門實行的是省級以下垂直管理，造成地方政府在職能支持、管

15、理、監(jiān)督上的諸多不便，地方政府在這些部門的人事和財政方面不能給予足夠支持，也導致了食品安全監(jiān)管的捉襟見肘，隱性阻礙了食品安全的協(xié)調(diào)管理。雖然地方政府食品安全治理被納入考核，但是，由于整理協(xié)調(diào)的難度不小，食品安全監(jiān)管力度還很難做到位。 　?。ㄈ┥鐣庞皿w制不完善，食品企業(yè)社會責任缺失 </p><p>　　企業(yè)是現(xiàn)代社會的一個有機組成部分，社會要求企業(yè)對社會負責，稱為企業(yè)的社會責任。社會責任是指在市場經(jīng)濟體制下

16、，組織應該考慮股東、消費者、員工、供應商、社區(qū)等利益相關者的利益，有目的、有計劃、有組織地主動承擔對利益相關者的責任，以實現(xiàn)組織與社會的和諧及可持續(xù)發(fā)展目標的行為。⑤《食品安全法》第三條確立了食品生產(chǎn)經(jīng)營者是保障食品安全的第一責任人，但在監(jiān)督食品企業(yè)落實社會責任，食品企業(yè)信用監(jiān)管機制還不完善。雖然開始實施的《北京市食品安全條例》提出了對失信企業(yè)負責人終身禁入的嚴格規(guī)定，但是食品安全信用監(jiān)管機制建設還有待加強，目前沒有專門針對食品企業(yè)的信

17、用評估辦法，對食品企業(yè)分級分類管理機制還不完善，導致一些食品企業(yè)為了追逐利潤，不惜踐踏公民健康，導致農(nóng)藥超標、使用非法定添加劑等失信現(xiàn)象屢禁不止。 </p><p>　?。ㄈ┥鐣α繀⑴c度不高，食品安全風險難消除 </p><p>　　公眾對食品安全高度關注，社會輿論在食品安全監(jiān)管上發(fā)揮了一定作用，曝光了很多食品安全事件，比如上海染色饅頭、昌黎假葡萄酒等，但是社會組織對食品安全事件除了譴

18、責、曝光外，干涉手段極為有限。食品行業(yè)自律做得很不完善，一些食品行業(yè)協(xié)會往往是依附政府部門，沒有維護良好的行業(yè)自律體系，對行業(yè)信用管理不到位，甚至是失位。而且，熱心食品安全的公民組織，很多都是草根組織，力量渙散，由于注冊門檻高，很多都沒有進行登記，但是他們的公益心是好的，需要正確的引導和支持。公眾力量薄弱，造成了食品安全風險評估體系不健全，食品安全風險難以消除。 </p><p>　　三、完善我國食品安全公共治理

19、的建議 </p><p>　　（一）建立健全食品安全治理的法律體系和標準體系 </p><p>　　《食品安全法》已經(jīng)出臺，食品安全地方性條例也陸續(xù)制定出來，但是我們必須看到相關法律法規(guī)還是很寬泛，應當進一步細化。食品安全含義廣泛，涉及范圍很廣，需要細化到有充分的可操作性，而且食品安全的標準體系還有待完善，我國食品安全標準體系比世界上主要發(fā)達國家有很大的滯后性，有些食品添加劑在發(fā)達國家標準

20、是嚴重超標的，但卻符合我國食品標準，這是極不正常的現(xiàn)象。2013年我國“大部制”改革，食品安全管理劃歸食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理，相應的法律法規(guī)也將進行調(diào)整，在可操作性上要深思熟慮，保證食品安全管理的有效落實。 </p><p>　　（二）培育和加強我國食品安全公共治理的主體 </p><p>　　我國改革開放已經(jīng)進入關鍵時期，社會公共治理理念達成共識，我們要進一步把政府對社會的無限管理

21、回縮到有限管理，打造有限政府，政府部門在做好該做的事情的同時，也需要社會力量幫助做好社會管理工作。食品安全公共治理，政府是主責部門，但是現(xiàn)在食品安全事件頻出，僅靠政府部門解決，力量是不夠的，必須要有行業(yè)協(xié)會、食品安全信用評估機構、食品安全專家組織、食品安全監(jiān)督組織等共同參與。此外，公民參與也是不可或缺的。培育和加強相關社會組織發(fā)展，為社會組織發(fā)展提供財政支持，通過購買服務的方式加大對社會組織的扶持力度，讓專業(yè)的社會組織發(fā)揮力量，提高監(jiān)管

22、水平，獎勵民間草根社會組織發(fā)現(xiàn)食品安全風險，提高控制風險的能力，形成政府與社會、公眾共同面對解決食品安全問題的良好氛圍。 </p><p><b>　　[注釋] </b></p><p>　　①百度百科 http：//baike.baidu.com/view/2121633.htm。 </p><p>　?、趨斡睿骸痘诠仓卫硪暯堑膹V東省流通

23、領域食品安全監(jiān)管研究》，華南科技大學，2012。 </p><p>　?、劢\軍：《走向合作治理：政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學出版社，2012。 </p><p>　?、芨呶娜段覈称钒踩鐣员O(jiān)管的研究》，蘭州大學，2010。 </p><p>　?、莸笥罘?，周立軍：《社會責任標準導論》，機械工業(yè)出版社，2012。 </p>

24、<p><b>　　[參考文獻] </b></p><p>　　[1]呂宇.基于公共治理視角的廣東省流通領域食品安全監(jiān)管研究[J].華南科技大學，2012. </p><p>　　[2]江錦軍.走向合作治理：政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑[M].浙江大學出版社，2012. </p><p>　　[3]高文泉.我國食品安全社會