跨行政區(qū)環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作研究.pdf

1、在通訊網(wǎng)絡(luò)的便捷性、交通運(yùn)輸?shù)耐ㄟ_(dá)性、環(huán)境生態(tài)和現(xiàn)代社會(huì)的高度流動(dòng)性等疊加背景下，各類(lèi)復(fù)雜性、速變性、相互糾葛性的公共事務(wù)倍增，各種公共問(wèn)題跨越行政區(qū)劃的界限成為區(qū)域性議題，舊有行政區(qū)劃下的地方政府已經(jīng)逐漸無(wú)法回應(yīng)區(qū)域發(fā)展面臨的重大課題。一系列復(fù)雜性公共問(wèn)題的起因和解決方案是多元的，需要不同組織協(xié)力應(yīng)對(duì)。所以，發(fā)展積極的相互依賴關(guān)系，已經(jīng)成為橫向地方政府間關(guān)系的重要趨勢(shì)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局由過(guò)去的以省為基礎(chǔ)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向跨省區(qū)邊界的區(qū)

2、域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的政府管理模式也應(yīng)由基于行政區(qū)域界線的“行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)邊界的區(qū)域行政。
　　環(huán)境污染不以省界、市界、縣界為限，而是區(qū)域性的。在跨行政區(qū)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)中，卻面臨著區(qū)域環(huán)境的整體性與屬地環(huán)境管理碎片化的矛盾?？缧姓^(qū)環(huán)境治理本身具有高度滲透性、不可分割性、相互依賴的競(jìng)爭(zhēng)性、跨區(qū)域的外部性等特征，環(huán)境保護(hù)的正外部性和環(huán)境污染的負(fù)外部性使區(qū)域環(huán)境治理政策缺乏效率，基于地方利益的環(huán)境治理行動(dòng)策略表現(xiàn)為自掃門(mén)前雪、以

3、鄰為壑，地方政府間相互扯皮、相互埋怨的情況屢見(jiàn)不鮮。從頻頻發(fā)生的跨界環(huán)境污染事件來(lái)看，地方政府的理性需求導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境生態(tài)惡化的非理性結(jié)果，跨行政區(qū)環(huán)境治理的“碎片化”消解了整個(gè)區(qū)域環(huán)境的價(jià)值和效用。
　　在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)加強(qiáng)，環(huán)境問(wèn)題的空間性、整體性和復(fù)雜性交錯(cuò)發(fā)展等背景下，地方政府間需要從“分界而治”走向多元化、動(dòng)態(tài)化的伙伴協(xié)作，在政府間形成縱橫交錯(cuò)的公共事務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。地方政府如何通過(guò)協(xié)作有效提供跨區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)，成為

4、政府面臨的新挑戰(zhàn)。沒(méi)有隸屬關(guān)系的橫向地方政府間為什么需要協(xié)力治理區(qū)域環(huán)境;如何避免環(huán)境政策執(zhí)行不力、整合無(wú)效和合作破局等情形，能夠讓橫向地方政府間相互對(duì)話、彼此讓步與充分協(xié)作，成為本文的核心議題。
　　在整體性治理的分析框架基礎(chǔ)上，本文從治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)系統(tǒng)四個(gè)方面，通過(guò)規(guī)范研究、案例研究、文獻(xiàn)研究、比較研究等方法的應(yīng)用，提煉出跨行政區(qū)環(huán)境治理中地方政府行動(dòng)的理論解釋架構(gòu);通過(guò)歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)困境的綜合演繹，呈現(xiàn)跨

5、行政區(qū)環(huán)境治理中地方政府協(xié)作的困境，剖析碎片化困境的形成機(jī)理，印證該解釋框架的科學(xué)性和合理性;尋求整體性的策略建構(gòu)，進(jìn)而提出“指向中國(guó)實(shí)踐”的地方政府協(xié)作的整體性策略模型，為跨行政區(qū)環(huán)境治理中地方政府協(xié)作的未來(lái)走向提供思路。
　　首先，本文應(yīng)用資源依賴?yán)碚?、集體行動(dòng)理論、行為博弈理論和整體性治理理論等理論工具，為全文的研究提供理論指導(dǎo)。借助整體性治理策略框架的思路，圍繞地方政府協(xié)作在價(jià)值和理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)系統(tǒng)四個(gè)方面

6、的相關(guān)構(gòu)成變量，提供跨行政區(qū)公共事務(wù)治理分析的系統(tǒng)變量列表，構(gòu)建整體性治理的分析框架。
　　其次，應(yīng)用制度分析方法，從縱向的歷史視角，對(duì)三大典型區(qū)域中區(qū)域環(huán)境治理的地方協(xié)作政策進(jìn)行梳理，從協(xié)作政策的演變中找出地方政府協(xié)作演進(jìn)的影響因素和發(fā)展邏輯，提出跨行政區(qū)環(huán)境治理中地方政府協(xié)作的后發(fā)外生型協(xié)作演進(jìn)模式。
　　再次，基于整體性治理分析框架，對(duì)碎片化權(quán)威模型進(jìn)行改造，從價(jià)值整合、資源和權(quán)力分配、政策制定和執(zhí)行三個(gè)維度，呈現(xiàn)跨行

7、政區(qū)環(huán)境治理中地方政府的協(xié)作困境。隨后，從治理理念、管理體制和運(yùn)行機(jī)制三方面，對(duì)地方政府協(xié)作困境的深層誘因進(jìn)行剖析，從宏觀到微觀層面、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)層面打開(kāi)地方政府行動(dòng)邏輯背后的“黑箱”。
　　最后，在比較市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制、科層協(xié)調(diào)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)治理協(xié)調(diào)機(jī)制三類(lèi)已有跨行政區(qū)環(huán)境治理的地方政府協(xié)作機(jī)制效用后，本文論證了地方政府協(xié)作走向整體性治理的可行性，依據(jù)整體性治理的分析框架，從協(xié)作文化、協(xié)作機(jī)構(gòu)、協(xié)作機(jī)制和協(xié)作技術(shù)四個(gè)方面提出地方政府協(xié)作