河北省法治政府評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建及路徑分析

1、<p>　　河北省法治政府評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建及路徑分析</p><p>　　摘 要 法治政府評(píng)估活動(dòng)既是對(duì)全球化法治指數(shù)浪潮的回應(yīng)，也是發(fā)軔于我國(guó)法治政府建設(shè)的客觀要求。法治政府評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)法治河北建設(shè)具有重要意義。法治機(jī)關(guān)評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、實(shí)用性、多元化、區(qū)分原則加以構(gòu)建；測(cè)評(píng)方式要綜合運(yùn)用網(wǎng)上測(cè)評(píng)、實(shí)測(cè)等多種方式；此外，要建立評(píng)估指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。 </p><p&g

2、t;　　關(guān)鍵詞 法治評(píng)估 指標(biāo)體系 實(shí)測(cè) </p><p>　　基金項(xiàng)目：本文系申靜主持的2014河北省人力資源和社會(huì)保障廳課題《河北省法治型機(jī)關(guān)的指標(biāo)體系的構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)路徑》（課題編號(hào)為JRS-2014-8002）及2015河北省社科基金《國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實(shí)現(xiàn)路徑研究》的課題成果（課題編號(hào)為HB15FX046）。 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：申靜，河北大學(xué)政法學(xué)院講師，研

3、究方向：行政法學(xué)；杜媛媛，衡水學(xué)院法政系，副教授。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-218-02 </p><p>　　量化法治、法治評(píng)估運(yùn)動(dòng)作為評(píng)價(jià)、推進(jìn)法治建設(shè)的重要途徑在全球范圍內(nèi)興起。在我國(guó)，法治政府評(píng)估活動(dòng)既是對(duì)全球化法治指數(shù)浪潮的回應(yīng)，也是發(fā)軔于我國(guó)法治政府建設(shè)的客觀要求。法治政府評(píng)估是法治政府建構(gòu)的重要驅(qū)

4、動(dòng)力，為法治政府建設(shè)提供了標(biāo)尺和檢驗(yàn)依據(jù)。如何設(shè)計(jì)一套科學(xué)的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系，將法治這一價(jià)值導(dǎo)向的豐富內(nèi)涵和基本構(gòu)成要素予以量化以客觀衡量、檢測(cè)、指引法治政府建設(shè)是一項(xiàng)重要課題。 </p><p>　　一、河北省建立法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的規(guī)范梳理 </p><p>　　從規(guī)范層面看，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確要求：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)

5、體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。2015年《河北省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見(jiàn)》中明確指出：“完善法治政府建設(shè)指標(biāo)體系?！鄙鲜鑫募砻髁它h中央、國(guó)務(wù)院以及河北省政府著力推進(jìn)法治政府指標(biāo)體系的建立和完善，為法治政府指標(biāo)建設(shè)指明了方向，提供了制度支撐。在立法層面，河北省尚沒(méi)有在省級(jí)層面制定有關(guān)法治政府指標(biāo)體系的法律規(guī)范，存在立法空白。 </p><p>　　二、河北省建立法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的必要性分析

6、</p><p>　　當(dāng)前，河北省正在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，建設(shè)法治河北。法治政府評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)法治河北建設(shè)具有重要意義。 </p><p>　?。ㄒ唬┖饬?、檢驗(yàn)法治政府建設(shè)的標(biāo)尺 </p><p>　　法治政府指標(biāo)體系具有“認(rèn)知與評(píng)價(jià)”功能，是衡量、檢驗(yàn)法治政府建設(shè)的標(biāo)尺。河北省法治政府建設(shè)水平在全國(guó)并未位居前列，通過(guò)法治政府評(píng)估可以客觀評(píng)價(jià)各級(jí)政府及其部門法治建

7、設(shè)發(fā)展水平，發(fā)現(xiàn)制約和影響依法行政的主要問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而尋找改進(jìn)措施。量化法治中測(cè)評(píng)得分、城市得分排行榜等有助于各級(jí)政府和部門比照指標(biāo)體系，與其他測(cè)評(píng)對(duì)象橫向進(jìn)行對(duì)比，尋找差距， 進(jìn)而定位下一步法治建設(shè)的著力點(diǎn)。 </p><p>　　（二）為法治政府建設(shè)指明方向 </p><p>　　法治政府作為一種價(jià)值評(píng)估是法治政府建設(shè)的重要抓手和推動(dòng)力。以量化法治的方式推行法治建設(shè)不失為一條有效

8、途徑。評(píng)估具有多重功能，除了評(píng)價(jià)功能外，還具有指引功能。評(píng)估指標(biāo)中蘊(yùn)含著科學(xué)、合理的法治方式，對(duì)治國(guó)理政具有重要參考價(jià)值，可以為法治政府建設(shè)指明前進(jìn)的動(dòng)力和方向，有助于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政府善治。 </p><p>　　三、河北省法治政府指標(biāo)體系構(gòu)建的路徑分析 </p><p>　　“法治評(píng)估指標(biāo)是評(píng)估活動(dòng)的核心，直接決定評(píng)估效果的關(guān)鍵?！痹O(shè)計(jì)一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)有

9、助于對(duì)法治機(jī)關(guān)建設(shè)的成效進(jìn)行衡量，通過(guò)評(píng)估便于發(fā)現(xiàn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出有針對(duì)性改進(jìn)對(duì)策，為法治機(jī)關(guān)建設(shè)提供參考。將法治政府的內(nèi)在要求分解、量化、細(xì)化，設(shè)計(jì)一套可統(tǒng)一適用于各行政機(jī)關(guān)的指標(biāo)體系并非一件易事，受制于諸多因素。 </p><p>　?。ㄒ唬┓ㄖ螜C(jī)關(guān)評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)的原則 </p><p>　　1.科學(xué)性原則：指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性直接決定了測(cè)評(píng)結(jié)果的公正性和可信度。指標(biāo)研

10、發(fā)團(tuán)隊(duì)要依據(jù)法治政府建設(shè)的要求和現(xiàn)狀合理選擇指標(biāo)觀測(cè)點(diǎn)、確定分值權(quán)重和評(píng)估方法。要通過(guò)試測(cè)、試錯(cuò)來(lái)不斷調(diào)整修正指標(biāo)體系，以保證其科學(xué)性和合理性。 </p><p>　　指標(biāo)的科學(xué)性要求定性準(zhǔn)確、定量精確?，F(xiàn)有的指標(biāo)設(shè)計(jì)仍以定性研究為主，這一點(diǎn)無(wú)法與國(guó)際實(shí)踐接軌。河北省法治政府指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)將定性和定量有機(jī)結(jié)合，注重量化分析，收集數(shù)據(jù)后依據(jù)指標(biāo)體系進(jìn)行賦分，最后呈現(xiàn)客觀精確的數(shù)字。 </p><p

11、>　　指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性要求合理平衡客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的比例。主觀指標(biāo)是以公眾對(duì)法治機(jī)關(guān)建設(shè)的主觀評(píng)價(jià)進(jìn)行賦分。在評(píng)估中引入主觀指標(biāo)是公眾參與與協(xié)商民主的體現(xiàn)，公眾作為法治政府建設(shè)的親歷者、體驗(yàn)者具有一定的發(fā)言權(quán)。其缺陷在于公眾作為評(píng)價(jià)主體的能力具有有限性，不同的測(cè)評(píng)對(duì)象因其價(jià)值取向、認(rèn)知等因素影響難以做出真正客觀、中立的評(píng)價(jià)，測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)易產(chǎn)生波動(dòng)性。客觀指標(biāo)則可以有效克服主觀指標(biāo)的諸多缺陷，以結(jié)果為導(dǎo)向，可有效保證測(cè)評(píng)結(jié)果的客觀性。

12、因而在指標(biāo)設(shè)計(jì)中客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合，且客觀指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)遠(yuǎn)大于主觀指標(biāo)。 </p><p>　　指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性要求正確處理普適性與創(chuàng)新性之間的關(guān)系。評(píng)估指標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有一定的普適性。在同一時(shí)期內(nèi)依據(jù)該指標(biāo)可以對(duì)不同的行政機(jī)關(guān)法治建設(shè)狀況進(jìn)行排序?qū)Ρ??！胺ㄖ握哂械墓餐?、普遍性?nèi)涵應(yīng)當(dāng)成為評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)”。此外，在指標(biāo)設(shè)置中，也應(yīng)當(dāng)為各機(jī)關(guān)法治建設(shè)的創(chuàng)新行為留一定的分值。這種考量與我國(guó)法治建設(shè)

13、的進(jìn)路有關(guān)，“地方先行先試”是為國(guó)家法治探尋突破口的基本方略。各機(jī)關(guān)的法治創(chuàng)新行為可以加分，進(jìn)而提高區(qū)分度，以鼓勵(lì)其進(jìn)行制度創(chuàng)新。 </p><p>　　2、 實(shí)用性原則：法治政府內(nèi)涵豐富，有些要素可以量化，有些要素?zé)o法量化。要確保設(shè)計(jì)出的指標(biāo)具有實(shí)用性和可操作性。量化法治離不開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和定量分析，指標(biāo)可以通過(guò)打分的方式“落地”方可具有實(shí)際操作性。以政府信息公開為例，《條例》規(guī)定了政府主動(dòng)公開信息的義務(wù)，主動(dòng)公開

14、具有廣泛性，在指標(biāo)中無(wú)法窮盡所有的需主動(dòng)公開事項(xiàng)，遵循實(shí)用性原則，可選取財(cái)政預(yù)決算公開、行政處罰信息公開等重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行測(cè)試。 　　3.多元化原則：現(xiàn)有的指標(biāo)具有趨同性，沒(méi)有充分凸顯地方特色。實(shí)踐中，不同地區(qū)法治發(fā)展進(jìn)度和關(guān)注點(diǎn)差異較大，各地指標(biāo)設(shè)計(jì)也不須一刀切，可以在遵循法治政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，充分發(fā)揮地方特色，突出重點(diǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新。多元化是地方指標(biāo)體系的發(fā)展趨勢(shì)。仍以信息公開為例，有的省份如北京市、上海市信息公開制度已經(jīng)形成長(zhǎng)效

15、機(jī)制。如果選擇政府信息公開指南、年報(bào)等制度進(jìn)行考核，得分都是滿分，這時(shí)考核無(wú)法發(fā)揮“引導(dǎo)”功能。同一指標(biāo)對(duì)于法治落后地區(qū)而言具有評(píng)價(jià)和考核的意義，這些地區(qū)信息公開的規(guī)范化建設(shè)亟待加強(qiáng)，有必要將其作為法治建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行考核，進(jìn)而形成驅(qū)動(dòng)力。河北省法治政府構(gòu)建應(yīng)當(dāng)著眼于河北省法治政府建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)，突</p><p>　　4.區(qū)分原則：測(cè)評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要遵循區(qū)分原則，針對(duì)測(cè)評(píng)對(duì)象的不同，選擇相應(yīng)的測(cè)評(píng)指標(biāo)。我國(guó)實(shí)行條塊

16、分割的管理體制，不同層級(jí)的政府、不同的政府職能部門行政管理職權(quán)存在很大差異，法治建設(shè)的內(nèi)容也不盡完全相同。從縱向看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重點(diǎn)存在差異；以重大行政決策為例，其主體一般為縣級(jí)以上人民政府；從橫向看，同級(jí)政府工作部門之間職能差異也較大。有些部門直接與公民打交道，行政執(zhí)法事項(xiàng)較多，如食藥局、公安局；而有些部門不直接面向相對(duì)人，如統(tǒng)計(jì)局等。綜上，測(cè)評(píng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循“政府與部門分開、區(qū)分部門類別”的原則分別予以設(shè)計(jì)。筆者傾向

17、于先參照法治政府的評(píng)估指標(biāo)設(shè)置出一套通用的法治機(jī)關(guān)的評(píng)估指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上依據(jù)每個(gè)機(jī)關(guān)的不同特點(diǎn)“因地制宜”地對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)其針對(duì)性。 </p><p><b>　?。ǘ┰u(píng)估的方式 </b></p><p>　　評(píng)估的方式選擇直接關(guān)系評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性?！胺ㄖ沃笜?biāo)方法的選擇取決于評(píng)估的目的、評(píng)估層次、評(píng)估對(duì)象等多方面內(nèi)容。” 從實(shí)踐來(lái)看，評(píng)估主要采用以下兩種方式：

18、 </p><p>　　一是網(wǎng)上評(píng)測(cè)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府信息公開的步伐日益加快，許多測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)可以從政府門口網(wǎng)站進(jìn)行查詢。網(wǎng)上測(cè)評(píng)以其便捷、成本、效率高等優(yōu)勢(shì)日益獲得測(cè)評(píng)項(xiàng)目組的青睞，逐漸成為測(cè)評(píng)不可或缺乃至優(yōu)先選擇的方式。其缺陷在于網(wǎng)上測(cè)評(píng)多針對(duì)該制度有無(wú)建立，無(wú)法測(cè)評(píng)出該制度的實(shí)施效果。以政府信息公開指南為例，網(wǎng)絡(luò)檢索僅能查到該城市有無(wú)指南，通過(guò)實(shí)地測(cè)評(píng)可得知指南中的渠道是否暢通、便民。 </p

19、><p>　　二是實(shí)測(cè)。實(shí)地測(cè)評(píng)注重用戶體驗(yàn)，測(cè)評(píng)員通過(guò)親身體驗(yàn)獲取一手、直觀和鮮活的信息及數(shù)據(jù)。以政府信息公開為例，申請(qǐng)人可以通過(guò)郵寄申請(qǐng)、打電話、發(fā)傳真等實(shí)測(cè)方式對(duì)該依申請(qǐng)渠道是否便民進(jìn)行測(cè)評(píng)，并可以提出有針對(duì)性的建議。這種“親歷者”體驗(yàn)式的測(cè)評(píng)方式既關(guān)注靜態(tài)的制度建設(shè)，又關(guān)注制度的運(yùn)行效果。通過(guò)體驗(yàn)，測(cè)評(píng)人可以對(duì)該城市的法治建設(shè)狀況有更為客觀的評(píng)價(jià)，了解制度是否在實(shí)踐中得以落實(shí)，可準(zhǔn)確“把脈”，找到法治建設(shè)中存

20、在的問(wèn)題，進(jìn)而有針對(duì)性的開出“藥方”，提出改進(jìn)對(duì)策。其缺陷在于：一是測(cè)評(píng)成本較高，須委派人員奔波至各城市進(jìn)行實(shí)地測(cè)評(píng)，耗費(fèi)大量差旅費(fèi)、住宿費(fèi)、郵寄費(fèi)等費(fèi)用。二是實(shí)地測(cè)評(píng)通常派一至兩人進(jìn)行三次以內(nèi)實(shí)地測(cè)評(píng)。該樣本和數(shù)據(jù)能否全面、客觀的反映出該部門的法治建設(shè)狀況，是否會(huì)出現(xiàn)“以偏蓋全”，是實(shí)測(cè)需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。 </p><p>　　綜上所述，網(wǎng)絡(luò)測(cè)評(píng)、實(shí)測(cè)等方式均具有其優(yōu)勢(shì)和局限性，不能僅倚重單一測(cè)評(píng)方式，建議以

21、組合的方式進(jìn)行測(cè)評(píng)，彌補(bǔ)單一模式帶來(lái)的信息不對(duì)稱和不完整。在方法選擇上，要注重科學(xué)性和可操作性，同時(shí)進(jìn)行成本效益分析，在不影響測(cè)評(píng)結(jié)果的前提下，盡量選擇成本低的測(cè)評(píng)方式。 </p><p>　?。ㄈ┰u(píng)估指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制 </p><p>　　正如楊小軍教授所言：“法治政府建設(shè)與法治發(fā)展一樣具有漸進(jìn)性特征”，作為評(píng)估法治政府的指標(biāo)體系自然也不能一成不變。應(yīng)當(dāng)建立評(píng)估指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，部

22、分指標(biāo)尤其是動(dòng)態(tài)指標(biāo)要隨著法治政府建設(shè)實(shí)踐及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以確保指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性。例如政府信息公開指南這一觀測(cè)點(diǎn)，如果該項(xiàng)指標(biāo)得分率連年在90%以上，說(shuō)明信息公開指南制度建設(shè)已形成長(zhǎng)效機(jī)制，再對(duì)其繼續(xù)觀測(cè)的意義不大，區(qū)分度也不高。因而，該項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整，降低分值或者取消。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]王敬波.

23、法治政府的評(píng)估主體、指標(biāo)與方法.改革.2014（9）. </p><p>　　[2]戟浩飛.法治政府指標(biāo)評(píng)估體系研究.行政法學(xué)研究.2012（1）. </p><p>　　[3]付子堂、張善根.地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2014（11）. </p><p>　　[4]錢弘道，等.法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2012（4）.</p>