水電移民逐年補償安置模式探析

1、<p>　　水電移民逐年補償安置模式探析</p><p>　　【摘 要】云南是我國水能資源最豐富的省區(qū)之一，是我國重要的水電基地。目前，云南境內(nèi)水電開發(fā)已進入高峰，對水電移民安置模式進行分析，總結(jié)移民安置工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，不僅有助于推動云南水電開發(fā)，還可以對其他省份的移民安置工作提供很好的借鑒和參考。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】水電開發(fā)；逐年補償；安置模式 </p>

2、;<p>　　云南是我國水能資源最豐富的省區(qū)之一，水能資源理論蘊藏量達10364萬千瓦，其中可開發(fā)容量9570萬千瓦，占全國的23.8%。目前，云南水電資源開發(fā)率不足20%，開發(fā)潛力巨大。水電開發(fā)不可避免的會淹沒大量的房屋和土地，導(dǎo)致眾多的水電移民。良好的移民安置是水電工程建設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提，移民安置的成敗已成為決定工程建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)《云南省電力工業(yè)“十一五”及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃》，截止2020年，云南

3、省將在瀾滄江、金沙江、怒江三大流域建設(shè)33座大中型水電站，規(guī)劃搬遷安置移民約45萬人。 </p><p>　　一、水電移民逐年補償安置模式的依據(jù)和必要性 </p><p>　?。ㄒ唬┲鹉暄a償安置的涵義 </p><p>　　近些年來，眾多學(xué)者和專家對移民逐年補償安置模式進行了研究。但是，截止目前，業(yè)界對逐年補償安置的涵義仍未統(tǒng)一。有的人從廣義的角度對逐年補償?shù)暮x進

4、行了界定，認(rèn)為逐年補償是一種水電移民安置理念，主要目標(biāo)是為解決移民的長遠(yuǎn)生計和后續(xù)發(fā)展，因此，逐年補償并不是一種單獨的安置模式，而是涵蓋了包括土地入股分紅、長期實物補償、定期現(xiàn)金支付方式、社會保障安置、養(yǎng)老保險安置和留地安置等眾多新型移民安置模式的總稱。有的人從狹義的角度對逐年補償?shù)暮x進行了分析，認(rèn)為逐年補償是以貨幣或?qū)嵨镄问綄λ畮煊绊憣嵨镏笜?biāo)按年進行補償?shù)囊环N特定的移民補償模式。綜上可以看出，廣義的逐年補償安置涵義過于寬泛，逐年補償

5、的定義和內(nèi)容難以界定，不利于操作與實施；而狹義的逐年補償定義具有一定的局限性，實施中缺乏靈活性。 </p><p>　　本文總結(jié)已有的關(guān)于逐年補償?shù)难芯砍晒?，結(jié)合云南省實際，將水庫移民逐年補償安置界定為：對移民進行生活安置的基礎(chǔ)上，在一定時期內(nèi)（通常是從移民搬遷安置起到水電工程報廢，土地恢復(fù)原狀交由移民耕種），根據(jù)水庫淹沒移民法定承包耕地（含樞紐區(qū)及庫區(qū)）的地類、面積，以前三年的主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，由項目法

6、人或業(yè)主對淹沒耕地所有權(quán)人或法定承包人按年進行補償?shù)囊环N新型移民安置方式。此外，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨生產(chǎn)力發(fā)展，耕地產(chǎn)值增長或糧食市場交易價格上漲等定期進行調(diào)整。 </p><p>　　（二）逐年補償安置的依據(jù) </p><p><b>　　1. 理論依據(jù) </b></p><p>　?。?）帕累托最優(yōu)。帕累托最優(yōu)是一種理想的資源配置狀態(tài)，是指如果一個

7、資源配置狀態(tài)的改變使得一部人獲益，而同時沒有使其他人的狀況變壞，那么就認(rèn)定這種配置狀態(tài)的變化是“好”的，反之則認(rèn)為是“壞”的。水電工程的建設(shè)就是一個利益再分配過程。實行逐年補償后，移民每年可以定期獲得相當(dāng)于被征收入耕地產(chǎn)值的貨幣或?qū)嵨镅a償，而且旱澇保收，收益高于一次性貨幣補償，節(jié)省的勞動力可以轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，獲得額外的收入。對水電項目業(yè)主來說，則節(jié)約了前提成本投入。因此，確保移民的生活水平不降低、考慮到其長遠(yuǎn)生計的逐年補償就是一種帕累托

8、改進。 </p><p>　　（2）移民效益參與效益共享。國內(nèi)最早提出移民參與水電工程效益分享這一安置理念的是河海大學(xué)的施國慶和朱文龍，他們從價值轉(zhuǎn)移和系統(tǒng)理論的角度研究了效益分享機理。此后，楊文健、段躍芳、張桂華和高季章學(xué)者分別從不同方面對移民分享工程效益安置模式進行了進一步的研究。水電工程移民逐年補償安置方式使得水電工程存在一年，則移民獲得一年的穩(wěn)定收益，移民在一定程度上分享了水電工程效益。 </p&g

9、t;<p><b>　　2. 政策依據(jù) </b></p><p>　　逐年補償安置作為一種新型移民安置模式，仍處于探索階段，還未上升到國家政策，目前的政策依據(jù)多為間接依據(jù)。 </p><p>　?。?）《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院第471號令）第四條規(guī)定：“以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求”。 </

10、p><p>　?。?）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）規(guī)定：妥善安置被征地農(nóng)民?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障。 </p><p>　?。?）國土資源部《關(guān)于切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（國土資發(fā)[2002]225號）規(guī)定：“要推廣各地做好征地工作的成功作法，采取多種途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。要積極開展征地

11、制度改革研究和試點工作，探討適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新型征地制度?！?</p><p>　?。?）《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》支出：“創(chuàng)新移民工作機制，研究和探索電站長期補償淹沒土地的辦法，并在有條件的地方進行試點?！?</p><p>　　3. 水電移民逐年補償安置的必要性 </p><p>　　（1）耕地稀缺，人地矛盾突出。 </p><

12、;p>　　（2）民族眾多，移民外遷安置困難。 </p><p>　　（3）庫區(qū)淹沒線上資源難以處理。 </p><p>　　實施逐年補償安置后，移民不配或配置少量土地，這減輕了調(diào)地的困難，大幅減少了移民搬遷，移民原有社會網(wǎng)絡(luò)不變，淹沒線上剩余資源可以有效得到利用。 </p><p>　　二、云南水電移民逐年補償不同方式及特點 </p><p

13、>　　在借鑒其他省區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上并結(jié)合實際，云南省于2007年相繼發(fā)布了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)向家壩水電站云南庫區(qū)農(nóng)業(yè)移民安置實施意見的通知》（云政辦發(fā)[2007]157號文）、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償補助意見的通知》（云政辦發(fā)[2007]159號文），開始在金沙江中下游試點逐年補償安置方式，以后，又逐漸推廣到瀾滄江流域和省內(nèi)其他地區(qū)的新建水電工程。逐年補償自移民土地征收之日起到水電

14、工程報廢，土地整理交還移民耕種為止。 </p><p>　　目前，云南水電開發(fā)移民逐年補償安置模式在不同工程的具體做法上存在一定的差異，總的說來，可以分為以下三類：即“簡單逐年補償”、“部分逐年補償+土地”和“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”，補償形式均為逐年貨幣補償。 　?。ㄒ唬昂唵沃鹉暄a償”方式的內(nèi)涵及特點 </p><p>　　“簡單逐年補償”的方式是以庫區(qū)前三年的主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)

15、，由項目法人或業(yè)主按照庫區(qū)淹沒人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)折成貨幣，對淹沒耕地所有權(quán)人或法定承包人逐年進行補償。此外，在執(zhí)行中還可根據(jù)集體財產(chǎn)情況，為移民人均配置一定數(shù)量的耕地。 </p><p>　　金沙江中游阿海水電站是實施“簡單逐年補償”方式的典型工程。在逐年貨幣補償之外，還根據(jù)集體財產(chǎn)情況，為移民人均配置0.3-0.5畝水田或旱地。目前，云南金沙江中游水電工程移民安置基本采用這種方式。這種方式所配置的土地，來自于集體財

16、產(chǎn)補償費，不足部分由業(yè)主補足。這種方式有效的破解了庫區(qū)和安置區(qū)土地資源制約問題，在一定程度上考慮了移民長遠(yuǎn)生計，這是對傳統(tǒng)的以土為主的大農(nóng)業(yè)安置方式進行的創(chuàng)新。 </p><p>　　（二）“部分逐年補償+土地”方式的內(nèi)涵及特點 </p><p>　　“部分逐年補償+土地”方式是相對于“簡單逐年補償”方式而言，它不將庫區(qū)淹沒人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)折成貨幣全部發(fā)放給移民，而只將其中的一部分作為逐年補

17、償資金發(fā)放，其余部分用于為移民配置一定數(shù)量的土地。 </p><p>　　“部分逐年補償+土地”方式主要運用在金沙江下游水電工程移民安置，向家壩水電站是其典型代表。向家壩水電站云南庫區(qū)采用將庫區(qū)淹沒人均耕地的70%作為逐年貨幣補償發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，其余30%用于為移民配置一定數(shù)量的耕地，不足部分用人均集體財產(chǎn)補償費配置，如再不足，則由業(yè)主補齊。 </p><p>　?。ㄈ俺擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”

18、方式的內(nèi)涵及特點 </p><p>　　“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式是指以庫區(qū)所在地城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為移民逐年補償資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，并隨城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高而提高。在逐年補償之外，還可根據(jù)集體財產(chǎn)情況，人均配置一定數(shù)量的耕地的一種逐年補償安置模式。 </p><p>　　瀾滄江下游糯扎渡水電站是采用“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的典型代表。糯扎渡水電站庫區(qū)涵蓋普洱和臨滄2市9個

19、縣區(qū)，逐年貨幣補償發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)采用普洱市城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并隨城鎮(zhèn)生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)變化而變化。此外，為移民配置一定數(shù)量的耕地，不足部分用人均集體財產(chǎn)補償費配置，如再不足，則由業(yè)主補齊。 </p><p>　　總之，不同的逐年補償安置方式體現(xiàn)了云南移民逐年補償安置政策的不斷完善和發(fā)展。逐年補償安置模式不僅解決了云南人多地少的現(xiàn)實矛盾，也緩解了移民安置工作的壓力，一定程度上保障了移民的長遠(yuǎn)生計，有力的推動了云南水電工

20、程建設(shè)。 </p><p>　　三、云南水電移民逐年補償不同方式的利弊分析 </p><p>　　（一）“簡單逐年補償”方式的成效與不足 </p><p>　　“簡單逐年補償”的逐年補償安置方式在取得了良好效果的同時也存不足，主要表現(xiàn)在：相對于集中外遷安置的移民，庫區(qū)原有居民相對居住分散，改善庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對投入大；這種方式減輕了土地調(diào)劑難度，但可能仍需為移民配置一

21、定數(shù)量的耕地，移民安置仍存在一定困難；移民人均配置土地資金來源于集體財產(chǎn)補償費，集體財產(chǎn)補償不足產(chǎn)生資金缺口時，會增加業(yè)主額外投入；缺乏國家層面的政策支持；逐年補償資金在電站建設(shè)期計入工程成本，運營期列入運營成本，如電站虧損，會導(dǎo)致逐年補償資金風(fēng)險；不用勞作也可獲得穩(wěn)定收益，移民勞動力獲得解脫，如不能有效將勞動力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，無所事事可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。 </p><p>　?。ǘ安糠种鹉暄a償+土地”方式的

22、成效與不足 </p><p>　　“部分逐年補償+土地”方式存在的問題是：由于強制為移民配置一定數(shù)量的土地，移民安置仍存在一定困難；移民人均補償和集體財產(chǎn)補償不足時，需要業(yè)主另外出資，增加了業(yè)主負(fù)擔(dān)；將逐年補償資金部分發(fā)放，不利于移民集中資金發(fā)展生產(chǎn)；缺乏國家層面的政策支持；逐年補償資金在電站建設(shè)期計入工程成本，運營期列入運營成本，由于周期較長，遇到特殊情況，如電站虧損，電價調(diào)整等，會產(chǎn)生逐年補償資金風(fēng)險；移民可

23、獲得穩(wěn)定收益，勞動力得到解脫，可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。 </p><p>　　（三）“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的成效與不足 </p><p>　　“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”除具有其他逐年補償安置方式的問題外，還有自己特殊的問題：采用城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為逐年補償標(biāo)準(zhǔn)，往往是由于逐年補償標(biāo)準(zhǔn)較低，相當(dāng)于移民獲得了比原有農(nóng)業(yè)收入高的額外收入，增加了業(yè)主投資；移民獲得額外收入，可能會對其他工程產(chǎn)生

24、“負(fù)示范效應(yīng)”，如果得不到有效引導(dǎo)，可能會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。 </p><p><b>　　四、結(jié)語 </b></p><p>　　綜上所述，雖然在實踐中，逐年補償政策已有不同的操作方式，且收到了良好的效果，但有利必有弊，隨著我國“以人為本”理念的不斷深化、水電移民安置政策的不斷完善和眾多學(xué)者的不斷深入研究，出現(xiàn)了將不同安置方式有機結(jié)合的多樣化安置模式。此外，可持續(xù)發(fā)展

25、理念也在水電開發(fā)中得到越來越多的關(guān)注。多樣化、可持續(xù)方式能更好的兼顧移民當(dāng)前和今后的長遠(yuǎn)生存和發(fā)展，這將成為今后云南乃至全國水利水電開發(fā)移民安置的主導(dǎo)思想和主流方向。 </p><p><b>　　參考文獻 </b></p><p>　　[1] 朱文龍，施國慶.移民系統(tǒng)分享工程效益機理與方法探討[J].水利經(jīng)濟，1995（2）：58. </p><

26、p>　　[2] 施國慶等.水庫移民系統(tǒng)規(guī)劃理論與應(yīng)用[M].南京：河海大學(xué)出版社，1996，164. </p><p>　　[3] 楊文健等.水庫移民與水電工程效益共享安置模式研究[J].人口與經(jīng)濟，2002（4）：9-14. </p><p>　　[4] 段躍芳.水庫移民補償理論與實證研究[D].華中科技大學(xué)，2003. </p><p>　　[5] 張桂華

27、，張敬西等.石梁河水庫的移民安置和土地補償[J].水利發(fā)展研究，2006（7）：38. </p><p>　　[6] 高季章等.水電開發(fā)投資型移民模式初探[A].水利部移民開發(fā)局.水庫移民理論與實踐[C].北京：中國水利水電出版社，2005. </p><p>　　作者簡介：張國棟（1985-），男，吉林四平人，華能瀾滄江水電有限公司助理工程師，主要從事水庫移民管理工作；馮海軍（1985-