地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法中的柔性行政行為探討

1、<p>　　地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法中的柔性行政行為探討</p><p>　　摘要：近年來對著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，各種工程建設(shè)活動對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的破壞案件很多，這方面的行政執(zhí)法也逐步加強。據(jù)了解，在該活動中，柔性行政行為的運用十分廣泛，本文從行政法角度出發(fā)，對柔性行政行為進行分析，并提出其在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中存在的現(xiàn)實困境，提出制度化的解決路徑。 </p>

2、<p>　　關(guān)鍵詞：地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護；柔性行政行為；制度化 </p><p>　　中圖分類號：P315.72 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）02-0154-02 </p><p>　　作者簡介：張廣萍（1987-），甘肅人，法學碩士，甘肅省地震局職員，研究方向：經(jīng)濟法。 </p><p>　　一、地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)

3、境保護行政執(zhí)法法律關(guān)系梳理 </p><p>　　地震監(jiān)測設(shè)施包括地震臺站監(jiān)測設(shè)施、地震遙測臺網(wǎng)設(shè)施和其他地震監(jiān)測設(shè)施。地震觀測環(huán)境是保障地震監(jiān)測設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的周圍各種因素的綜合。[1]然而地震監(jiān)測信息準確、及時、連續(xù)、可靠，是進行震情監(jiān)測和預測的重要前提條件，因此保護地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境是開展地震事業(yè)的基礎(chǔ)保障。 </p><p>　　（一）法律關(guān)系主體 </p>

4、<p>　　行政行為是行政主體的行為，行政主體包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織和個人。在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法法律關(guān)系中，行政主體是指具有國家行政職能，以自己的名義行使防震減災(zāi)行政職權(quán)，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的行政機關(guān)或接受授權(quán)委托的組織，在本法律關(guān)系中即為縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)。行政相對人是被管理的一方，與行政主體相對。從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來看，行政相對人主要有以下幾類：第

5、一，國家重點建設(shè)工程業(yè)主。第二，地方政府重點工程或帶有政府計劃性質(zhì)的一般建設(shè)工程。第三，企業(yè)業(yè)主或村委會、個人。[2]從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來看，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境影響主要是由于國家和地方經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃。 </p><p><b>　?。ǘ?quán)利義務(wù) </b></p><p>　　根據(jù)《防震減災(zāi)法》和《地震監(jiān)測管理條例》，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境

6、保護的法律義務(wù)大概分為三類：第一，禁止侵占、損毀、拆除監(jiān)測設(shè)施；第二，任何單位和個人不得危害地震觀測環(huán)境；第三，新建、擴建、改建工程應(yīng)當避免干擾地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境。 </p><p>　?。ㄈ┬姓?zhí)法行為 </p><p>　　甘肅省地震局開展關(guān)于地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法工作的法律依據(jù)為《防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測管理條例》、《甘肅省防震減災(zāi)條例》和《甘肅省地震監(jiān)測設(shè)施和地

7、震觀測環(huán)境保護規(guī)定》，多年來工作業(yè)績突出，對本省地震監(jiān)測預報事業(yè)做出了突出貢獻。筆者總結(jié)甘肅省地震局相關(guān)執(zhí)法部門對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法工作程序如下： </p><p>　　第一，發(fā)現(xiàn)違法，告知相對人階段。根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23、24條之規(guī)定，任何單位和個人不得危害地震觀測環(huán)境。由于很多群眾缺乏對地震監(jiān)測工作重要性的人事，也不能認識到地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護對防震減災(zāi)工作乃至人民生命財產(chǎn)安全的重

8、要性，造成了許多間接或直接破壞行為。地震相關(guān)執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)相對人有違法行為或潛在違法行為時，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，先向相對人進行告知。對其進行法制教育宣傳，告知其應(yīng)盡的法律義務(wù)和違法應(yīng)承擔的法律責任。 </p><p>　　第二，監(jiān)督檢查，責令停止違法，指導協(xié)調(diào)補救措施。在告知相對人法律義務(wù)后，地震相關(guān)執(zhí)法部門根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23條之規(guī)定，督促相對人履行法律義務(wù)，具體如下：第一，發(fā)現(xiàn)違法，應(yīng)當責令相對人停止違法行

9、為，恢復原狀或采取補救措施。甘肅省地震局在處理某農(nóng)民因個人蔬菜大棚建設(shè)挖斷電纜一案時，就運用這一工作方式，告知對方履行防震減災(zāi)法律義務(wù)，并指導對方盡快恢復原狀，以保障地震監(jiān)測設(shè)施的有效運行。第二，重大建設(shè)，監(jiān)督指導，合同解決。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和國民建設(shè)的需要，越來越多的國家重大工程、地方社會經(jīng)濟發(fā)展的特殊工程建設(shè)涉及到地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中，甘肅省地震局就處理過多起此類案件，其中的主要做法是在發(fā)現(xiàn)違法行為之初，根據(jù)《防震減災(zāi)法》

10、第24條之規(guī)定，及時與相關(guān)政府部門、建設(shè)單位有效溝通，在規(guī)劃設(shè)計時有效避免對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的破壞，確實無法避免的與對方達成補償協(xié)議，進行改建、遷建或增建相關(guān)設(shè)施，有效避免地震監(jiān)測數(shù)據(jù)中斷。 </p><p>　　最后，指導監(jiān)督不成，處罰、訴訟賠償。《防震減災(zāi)法》與《地震監(jiān)測管理條例》中均有規(guī)定，違法行為情節(jié)嚴重的，對單位、個人可以罰款；違反治安管理條例的，公安機關(guān)可以依法處罰；破壞地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造

11、成損失的，依法承擔賠償責任；構(gòu)成犯罪的依法追究?？梢钥闯觯卣鸨O(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中涉及的法律責任有行政責任、刑事責任和民事責任。地震部門在進行地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護相關(guān)執(zhí)法時，“柔性行政行為”居多，以下將對此行為進一步進行分析。 </p><p>　　二、柔性行政行為在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中的現(xiàn)實困境 </p><p>　　（一）柔性行政行為 </p><

12、p>　　在提倡和諧社會和服務(wù)型政府的背景下，柔性行政行為在行政部門的文件中出現(xiàn)的頻率也越來越高，大致形成了成熟的語境，即主要是指國家行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織運用非強制性手段依法實施的行政行為，包括行政指導、行政監(jiān)督、行政合同、行政獎勵等一系列的不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。[3]從上文中甘肅省地震局進行地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法的案例來看，多做出行政指導、行政監(jiān)督和行政合同等柔性行政行為，行政處罰、行政強制等

13、剛性行政行為很少被采用。柔性行政行為符合了管理型政府向服務(wù)型政府的理念，但自身存在著很多現(xiàn)實困境，以下進行論述。 </p><p><b>　?。ǘ┈F(xiàn)實困境 </b></p><p>　　運用柔性行政行為進行地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法，作為一種新型行政管理手段，其柔和，靈活，緩沖等優(yōu)點發(fā)揮了很大效能，但由于缺乏成熟的理論指導，加之運用中不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象，

14、負面現(xiàn)象也隨之而來。主要有以下幾方面： 　　1.法律制度缺位 </p><p>　　目前我國對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法中的柔性行政行為還沒有明確、統(tǒng)一的規(guī)定，只在不同法律法規(guī)中有一些零散的規(guī)定。具體到地震監(jiān)測設(shè)施觀測環(huán)境保護中就更少了。以下按照法的位階，對執(zhí)法依據(jù)進行梳理。（1）憲法。憲法中雖然有多個條款規(guī)定了行政指導、行政獎勵和行政給付，但多為“虛置”，實際應(yīng)用力不足。（2）法律法規(guī)及部門規(guī)章。《行

15、政強制法》第5條規(guī)定，“采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制?！薄斗勒饻p災(zāi)法》中沒有明確規(guī)定。《地震監(jiān)測管理條例》第5條第2款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)負責本行政區(qū)域內(nèi)地震監(jiān)測的監(jiān)督管理工作?！保?）地方性法規(guī)和政府規(guī)章?！陡拭C省地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護規(guī)定》第4條第2款規(guī)定，“各級人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)負責地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境的保護管理和監(jiān)督檢查工作?！?

16、</p><p>　　2.效率和法公平無法兼顧 </p><p>　　通過上文中對甘肅省地震局地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的工作程序梳理，不難發(fā)現(xiàn)：柔性行政行為本質(zhì)上是一種弱權(quán)力性的行政行為，是建立在雙方合意的基礎(chǔ)上，采用說服、勸導、協(xié)商、指導等方法吸引相對人自主完成某項行為?，F(xiàn)實困難是執(zhí)法人員在與相對人進行溝通時不可能一帆風順，大多都是經(jīng)過多次勸導、協(xié)商，過程舉步維艱，這樣就無法保證執(zhí)法效

17、率。 </p><p>　　3.法律監(jiān)督救濟機制不健全 </p><p>　　對權(quán)力的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是以立法和司法為中心，因為柔性行政行為建立在雙方合意的基礎(chǔ)上，對相對人沒有強制約束力，是否遵循，取決于相對人的意志?；诂F(xiàn)代行政法所確定的信賴利益保護原則，只要存在基于相對人信賴而產(chǎn)生的利益，就應(yīng)當實施保護，從此原則上來說，訴訟途徑可以應(yīng)用。但從現(xiàn)有的規(guī)定來看，行政指導

18、、行政調(diào)解被排除在行政訴訟受案范圍之外，地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中常用的行政合同與民事合同不同，訴訟也沒有明確的規(guī)定。 </p><p>　　三、走出困境的出路―制度化 </p><p>　　關(guān)于解決柔性行政行為存在的問題，很多學者的觀點都是主張通過程序、救濟及責任三個環(huán)節(jié)實現(xiàn)法治化。在程序方面，主張通過立法規(guī)范行政指導、行政合同等柔性行政行為；在救濟部分，主張通過信訪救濟、行政復議救濟

19、、行政訴訟救濟；在法律責任方面，主張責任形式多元化與主體多元化相結(jié)合。[4]立法無疑是解決法治化的重要途徑，但存在自身的不足，具體有兩點：第一，由于柔性行政行為是個表征概念，具有非強制性，又是政府行使職權(quán)的具體行政行為都可能列入柔性行政行為范疇，如果通過《行政程序法》立法來制約，無法窮盡，未來發(fā)生的很多行為可能游離于法律框架之外。第二，柔性行政行為是行政管理過程中產(chǎn)生的，如用剛性立法完全控制，就扼殺了其靈活性、高效性和適應(yīng)性，失去自身存

20、在的價值。綜上，用制度化來解決地震行政執(zhí)法柔性行政行為存在的困境比較合理，具體從以下兩個方面論之。 </p><p>　　第一，采用側(cè)重程序而非實體的制度內(nèi)容。在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法過程中，因相對人不同，情形不同，可能發(fā)生的勸導、協(xié)商方向、條件和實現(xiàn)可能性不同，無法通過實體立法窮盡，需要構(gòu)建以程序為中心的制度化機制，其基本內(nèi)容應(yīng)包括：（1）柔性行政行為實施的原則與適用情形。（2）列舉柔性行政行為實施

21、的主要方式，如指導、勸解、協(xié)商等。（3）行政主體實施柔性行政行為應(yīng)當遵循的程序相對人申請啟動柔性行政行為的情形。（4）法律責任，包括追究責任的范圍和權(quán)限，責任的種類和救濟。 </p><p>　　第二，實現(xiàn)規(guī)則、結(jié)果與考核鏈接。這是防止柔性行政行為的不作為、作為無效率性，實現(xiàn)內(nèi)部約束，提高行政性。主要通過對內(nèi)部人員的行政處分和考核實現(xiàn)。 </p><p>　　綜上，在防震減災(zāi)事業(yè)中，地震監(jiān)

22、測設(shè)施和觀測環(huán)境保護具有保駕護航的責任，在其實現(xiàn)過程中，運用柔性行政行為執(zhí)法是個新的嘗試，也是新的挑戰(zhàn)，以期制度化建議能為其作出有力約束。 </p><p><b>　　[參考文獻] </b></p><p>　　[1]張建毅.防震減災(zāi)法教程[M].北京：清華大學出版社，2014. </p><p>　　[2]哈輝.20起地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境