我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析

1、<p>　　我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析</p><p>　　[摘要]長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度以城鎮(zhèn)居民為核心，而忽視了農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著缺乏法律法規(guī)保障、保障水平低下、籌資困難及基金增值保值困難等問(wèn)題。文章通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的分析，以及對(duì)國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的考察，認(rèn)為我國(guó)必須高度重視立法，堅(jiān)持合乎法理的立法原則，分層分類地推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，確定合

2、理的籌資模式，保證基金的安全和增值保值。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀分析；原因分析；立法構(gòu)建 </p><p>　　一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析 </p><p>　?。ㄒ唬┪覈?guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法現(xiàn)狀及實(shí)施模式 </p><p>　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和人們養(yǎng)老觀念的變化，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日益突出。為此，

3、民政部根據(jù)“七五計(jì)劃”的要求于1986年正式開(kāi)始研究農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，并在貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)和富裕地區(qū)分別實(shí)施了三種不同類型的基層社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。根據(jù)國(guó)家“七五”計(jì)劃要求，1990年7月，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)已明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部負(fù)責(zé)。到1992年，全國(guó)有700多個(gè)縣由政府制定并頒布了開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)部門保險(xiǎn)的實(shí)施管理辦法。1995年，黑龍江、湖北和浙江等省以政府法令的形式頒布了養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由試點(diǎn)轉(zhuǎn)入制

4、度化的建設(shè)時(shí)期。但是直到現(xiàn)在我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)一的法律。 </p><p>　　實(shí)踐中，在《縣級(jí)農(nóng)工村社人養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》）的做法之外，有些地區(qū)發(fā)展了不同方式、各有特色的社會(huì)化養(yǎng)老模式： </p><p>　　1.蘇南模式。蘇南農(nóng)村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基理系統(tǒng)本特征是“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險(xiǎn)為

5、補(bǔ)充”。蘇南是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此集體有能力對(duì)社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障。民政部門組織的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨(dú)特之處：一是集體補(bǔ)助所占比例較高；二是基金籌集標(biāo)準(zhǔn)不是按照《基本方案》中的10個(gè)等級(jí)，而是被大大提高了，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳钏剑_實(shí)保障老年農(nóng)民的基本生活。 </p><p>　　2.山東模式。整個(gè)山東省的養(yǎng)老保障仍以家庭保障為主，但它是全國(guó)

6、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，也是全國(guó)投保絕對(duì)人數(shù)最多的省區(qū)。在資金籌集方面，該地區(qū)基本是按照《基本方案》的規(guī)定來(lái)實(shí)行，以個(gè)人交納為主。集體補(bǔ)助的比例很小，只占已交納保險(xiǎn)基金的約15%。而且其中的絕大部分補(bǔ)助給村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工等“特殊職業(yè)”的人口。 </p><p>　　3.廣東模式。確切地說(shuō)，這也是一種社區(qū)保障模式。它通過(guò)股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村老年人口的保障。所謂年齡股就是個(gè)人所擁有的

7、股份數(shù)額隨年齡的增長(zhǎng)而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個(gè)組成部分。 </p><p>　?。ǘ┪覈?guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題分析 </p><p>　　1.法制建設(shè)滯后，缺乏法律、法規(guī)應(yīng)有的保障。西方國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立大都遵循先立法、后實(shí)施的原則。而我國(guó)在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行過(guò)

8、程中并沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的法律制度，各地多是在《基本方案》的基礎(chǔ)上，制訂相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的政策、文件，這些辦法普遍缺乏法律效力。 </p><p>　　2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面狹窄，保障水平較低。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保人數(shù)少。1997年，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)參保人數(shù)達(dá)8000多萬(wàn)人，而目前已退保的農(nóng)民為2000萬(wàn)左右。在中西部地區(qū)的大多省份，參保農(nóng)民人數(shù)處于下降之中。據(jù)統(tǒng)計(jì)。現(xiàn)在全國(guó)累積的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中。山東、上海、江蘇

9、、浙江4?。ㄊ校┱?0%以上。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平較低。 </p><p>　　二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問(wèn)題的原因分析 </p><p>　　我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，其中有中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等的影響，筆者分析法律上存在的問(wèn)題，從我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要依據(jù)――《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》入手，察看問(wèn)題原因。 </p><p&

10、gt;　　首先，《基本方案》設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能解決貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府政策扶持”的方針，實(shí)際上采用了完全積累制，是個(gè)人繳費(fèi)的積累，政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持的責(zé)任。該制度基本上成為完全由農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄的積累制，喪失了社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)的功能和意義。 </p><p>　　其次，《基本方

11、案》對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理?？h級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)幾乎包攬了從政策制定、實(shí)施到農(nóng)?；鸬氖?、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負(fù)全責(zé)”的管理方式，既沒(méi)有部門間相互監(jiān)督，又沒(méi)有上下級(jí)之間的有效制約，其結(jié)果很容易導(dǎo)致地方政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失控。 </p><p>　　三、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法構(gòu)建 </p><p>　　（一）明確我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律地位 &l

12、t;/p><p>　　我國(guó)是先進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在沒(méi)有立法保障和法律依據(jù)的情況下，制度改革和運(yùn)行的難度非常之大。因此，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須立法先行。目前應(yīng)盡快制定農(nóng)村養(yǎng)老的基本法，名稱可叫做《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，可作為《社會(huì)保險(xiǎn)法》的子法。 </p><p>　?。ǘ┓謱臃诸悩?gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以解決覆蓋面狹窄問(wèn)題 </p><p>　　1.按地域劃分構(gòu)建

13、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 </p><p>　　劃分不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的保障水平級(jí)次：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平都比較高，集體經(jīng)濟(jì)承受能力強(qiáng)，農(nóng)村基層組織也比較健全。在這些地區(qū)突出市場(chǎng)保障層次和自我保障層次，采取以市場(chǎng)保障為主，家庭保障為輔，率先建立起真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。（2）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老模式。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口年齡狀況都處于一般水平，還不具備集體保障能力，應(yīng)

14、在首先突出政府保障層次的基礎(chǔ)上，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、村級(jí)干部等有固定收入的人員及部分務(wù)農(nóng)經(jīng)商先富起來(lái)的農(nóng)民積極參加市場(chǎng)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)。 　　2.按需求層次劃分構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 </p><p>　　近年來(lái)，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)民群體出現(xiàn)了明顯的社會(huì)分化，形成了許多層次，不同農(nóng)民群體有著不同的養(yǎng)老保障需求，因此在構(gòu)建農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的時(shí)候必然要考慮這種層次化其需求。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民群體主要包括純

15、農(nóng)民、農(nóng)民工、經(jīng)營(yíng)性農(nóng)民、失地農(nóng)民。（1）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著我國(guó)許多地區(qū)城市化和工業(yè)化的發(fā)展，一些農(nóng)用土地被征用，出現(xiàn)了失地農(nóng)民。雖然《土地管理法》規(guī)定失地農(nóng)民可以獲得土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)償費(fèi)，但是由于長(zhǎng)期生命周期中的消費(fèi)行為和收入的不穩(wěn)定性，上述貨幣補(bǔ)償起不到長(zhǎng)期的保障作用。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于失地農(nóng)民要給予類似于城市居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。（2）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工是中國(guó)在特殊歷史時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，既正規(guī)就

16、業(yè)又靈活就業(yè)，既穩(wěn)定就業(yè)又頻繁流動(dòng)。對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最主要的是要建立可以轉(zhuǎn)移的個(gè)人賬戶，該賬戶可以隨著農(nóng)民工工作的轉(zhuǎn)換而在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。推行這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要配套建立個(gè)人賬戶的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)積累基金的全國(guó)統(tǒng)一管理。（3）純農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。純農(nóng)民是指生活在農(nóng)村，純粹從事農(nóng)業(yè)，主要依靠農(nóng)業(yè)來(lái)獲取收入的人群。針對(duì)該種人群</p><p>　?。ㄈ┺r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集 </p&g

17、t;<p>　　明確政府應(yīng)該承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)雖不能像西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣為農(nóng)民提供全面的、高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但國(guó)家應(yīng)建立起“低水平、廣覆蓋”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。筆者認(rèn)為，政府可以采用各級(jí)政府財(cái)政按比例分擔(dān)的方式加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持。具體而言，對(duì)于中西部農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的補(bǔ)助，中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政按比例分擔(dān)；而東部地區(qū)則以地方財(cái)政為主，省、市、縣形成合理的財(cái)政投入分擔(dān)比重

18、。 </p><p>　?。ㄋ模┺r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理 </p><p>　　農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的目的是既要確保安全又要實(shí)現(xiàn)增值保值，筆者認(rèn)為應(yīng)該走市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的道路。 </p><p>　　1.為提高基金的增值保值能力，需要拓寬基金的投資渠道，采取積極有效的資金管理模式。國(guó)際上通行的做法一般有三種。從我國(guó)實(shí)際情況看，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金最好采用基金管理公司

19、模式，分階段委托基金管理公司和銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，受托的金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)招標(biāo)方式來(lái)確定。在市場(chǎng)化的背景下，我們需要勇于探索，大膽創(chuàng)新，有效實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。 </p><p>　　2.在基金管理的過(guò)程中要堅(jiān)持安全性的原則，政府要進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控。筆者認(rèn)為，首先要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中心，保險(xiǎn)資金盡量由其統(tǒng)一征集和管理，而不是交由行政部門管理，增加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性。其次，明確農(nóng)村養(yǎng)

20、老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金的所有權(quán)歸屬，即歸農(nóng)民個(gè)人所有，任何政府、部門及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都無(wú)權(quán)動(dòng)用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。為杜絕農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)超額提取管理費(fèi)用，明確規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的工資及管理費(fèi)用由財(cái)政單獨(dú)列支，而不能從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中提取支付。最后，要明確動(dòng)用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法律責(zé)任。一項(xiàng)在江蘇省的調(diào)查表明，調(diào)查涉及的7個(gè)城市，已經(jīng)流失的資金占基金總額的35%?；鹆魇е饕且恍B(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)挪用和違規(guī)投資使用。可見(jiàn)要高度