我國農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的路徑、內(nèi)容和特點分析

1、<p>　　我國農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的路徑、內(nèi)容和特點分析</p><p>　　摘 要：為適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，各地積極開展農(nóng)村管理體制創(chuàng)新探索，形成三條主要創(chuàng)新路徑：城市化創(chuàng)新路徑、內(nèi)部管理制度創(chuàng)新路徑和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新路徑。創(chuàng)新的內(nèi)容主要涉及“村改居”、轉(zhuǎn)變村級組織職能、農(nóng)村集體經(jīng)濟管理三個主要方面，并呈現(xiàn)出階段性、地方性、差異性和區(qū)域性四個方面的特點。 </p><p>　　關(guān)鍵

2、詞：農(nóng)村；管理體制；創(chuàng)新路徑；創(chuàng)新特點 </p><p>　　中圖分類號：F276.44 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0035-02 </p><p>　　自從我國在20世紀(jì)80年代確立“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村管理體制以來，各地各級政府都極為重視農(nóng)村管理體制的健全完善與改革創(chuàng)新，結(jié)合時代發(fā)展變化和各自實際情況做了眾多的嘗試和探索創(chuàng)新，形成了各具特色的創(chuàng)新模式。 &

3、lt;/p><p>　　一、農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的途徑 </p><p>　　改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，我國進入了一個新的發(fā)展時期，農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)和形態(tài)等方面都發(fā)生了巨大變化，但農(nóng)村在經(jīng)濟、社會管理和城鄉(xiāng)建設(shè)等方面，仍存在滯后于改革形勢、滯后于市場經(jīng)濟發(fā)展、滯后于城市化進程、滯后于農(nóng)村民主自治要求等問題，特別是城鄉(xiāng)二元體制造成的制度約束仍然存在，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐

4、步擴大之勢。因此，建立起適應(yīng)城市化現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)村管理新體制，成為地方政府迫在眉睫的重大任務(wù)。 </p><p>　　地方政府結(jié)合本地實際，充分發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，全面啟動農(nóng)村管理體制改革，從多個方向?qū)r(nóng)村管理體制進行了改革探索創(chuàng)新。主要有三條改革路徑：第一條是城市化創(chuàng)新路徑。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新以農(nóng)村城市化為目標(biāo)，朝著加快農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變開展體制創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為加大農(nóng)村區(qū)域重組合并、加快“村改居”、村

5、委會轉(zhuǎn)變職能和規(guī)范集體經(jīng)濟管理實行固化量化等[1]。全國城市化發(fā)展較快地區(qū)均開展了不同模式的“村改居”和農(nóng)村管理體制創(chuàng)新。第二條是內(nèi)部管理制度創(chuàng)新路徑。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新方向，是著重對農(nóng)村內(nèi)部的集體經(jīng)濟管理制度和財務(wù)管理制度進行創(chuàng)新，確保農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康有序發(fā)展。這方面以佛山市引進農(nóng)村財務(wù)第三方管理建立新型農(nóng)村財務(wù)管理制度為典型代表[2]。第三條是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新路徑。通過對農(nóng)村管理體制進行社區(qū)化系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，建立起新型農(nóng)村社

6、區(qū)管理體制，具體內(nèi)容有建立農(nóng)村社區(qū)體制、政府公共服務(wù)延伸到村居、完善社會管理、建立社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立起現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)新型管理體制。至2010年底，已有7個省份的27個縣（市、區(qū)）被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范</p><p>　　二、農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的內(nèi)容 </p><p>　　地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的內(nèi)容，雖然具有時間差異性、對象差

7、異性和地方差異性，但總的目標(biāo)，都是圍繞著中央提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，完善基層社會管理服務(wù)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，建立起適應(yīng)工業(yè)化城市化現(xiàn)代化發(fā)展的新型農(nóng)村管理體制。通過對轉(zhuǎn)型期各地各級政府農(nóng)村管理體制創(chuàng)新實踐的總結(jié)，我們概括農(nóng)村管理體制創(chuàng)新主要有七個方面內(nèi)容，這幾個方面內(nèi)容并不是完全分離獨立的，而是

8、存在著較為緊密的聯(lián)系，實行內(nèi)容分類是為了論述上的方便。 </p><p>　?。ㄒ唬?農(nóng)村實行“村改居” </p><p>　　“村改居”是地方政府為推進農(nóng)村城市化而實行的將村委會改為居委會，以及圍繞“村改居”進行的村級組織管理架構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、政府財政投入政策、農(nóng)民集體用地轉(zhuǎn)國有地政策、戶口政策、計生政策、股份社政策和合并村政策等一系列政策創(chuàng)新的過程，是農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)型的

9、具體實現(xiàn)。“村改居”的創(chuàng)新路徑，是地方政府以農(nóng)村城市化為目標(biāo)，朝著加快農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變開展體制創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?！按甯木印焙?，除少數(shù)本來城市化程度高的“城中村”較快完全融入城市外，大多數(shù)“村改居”社區(qū)的管理體制既區(qū)別于典型的農(nóng)村管理體制，也區(qū)別于純城市社區(qū)管理體制，處于村委會向城市社區(qū)居委會的一種過渡形態(tài)，開始形成自己的特點，但仍具有濃重的農(nóng)村管理色彩。“目前多數(shù)村改居社區(qū)仍按照原來村委會管理模式進行管理，只是牌子從

10、村委會換成了居委會，社區(qū)管理運行體制和組織架構(gòu)沒有完成相應(yīng)的轉(zhuǎn)換[4]?！币虼?，地方政府實行“村改居”仍然屬于農(nóng)村管理體制改革的范圍。 </p><p>　　（二）轉(zhuǎn)變村級組織管理職能 </p><p>　　隨著工業(yè)化城市化的快速發(fā)展和國家出臺取消農(nóng)業(yè)稅政策，村級組織的工作任務(wù)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村行政管理和社會管理事務(wù)工作量日益加大，農(nóng)村村民對政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求增加，農(nóng)村村級組織

11、的管理職能轉(zhuǎn)變成為體制創(chuàng)新的重點內(nèi)容。在廣大農(nóng)村，村級組織的職能開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)并取消農(nóng)業(yè)稅為轉(zhuǎn)折點，村級組織的職能也由協(xié)助政府汲取資源和管制向為農(nóng)戶提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方政府則將創(chuàng)新村級組織職能設(shè)置作為建立新型體制的重要內(nèi)容，對村委會實行政企分開、政資分離，規(guī)定村委會的職責(zé)是履行村民自治范圍的事項和協(xié)助鎮(zhèn)政府從事社會行政管理工作，辦理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，提供社區(qū)服務(wù)，不能直接參與任何經(jīng)濟經(jīng)營活動，逐步

12、實現(xiàn)從重發(fā)展經(jīng)濟重行政管理到管理與服務(wù)并重的職能性轉(zhuǎn)變。 </p><p>　　（三）創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟管理體制 </p><p>　　在農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)軌過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理與轉(zhuǎn)型也是體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，關(guān)系到在農(nóng)村管理體制改革過程中農(nóng)民權(quán)益的保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟管理體制的創(chuàng)新有兩部分內(nèi)容： </p><p>　　其一是探索更加有效的農(nóng)村集體財務(wù)管理體制，引入社會

13、中介組織規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理工作。社會中介組織，一般來講就是獨立于政府之外的社會組織，它依照國家的法律和法規(guī)成立并運行，以公平、公正為宗旨，并確保其服務(wù)的優(yōu)質(zhì)與高效，在國家 （政府 ）與社會之間發(fā)揮功能傳遞作用，在市場主體之間發(fā)揮服務(wù)紐帶作用。社會中介組織不從屬于政府，政府也不能干預(yù)社會中介組織的活動，社會中介組織具有典型的中立性、公正性、權(quán)威性。如何利用社會中介組織具有中立性、公正性和權(quán)威性的特點，充分發(fā)揮社會中介組織在國家政府與社會之間

14、的功能傳遞作用，有關(guān)地區(qū)在這方面做出十分可貴的創(chuàng)新。如廣東省佛山市引入“第三方”（即有資質(zhì)的社會中介組織）進行管理，從根本上使農(nóng)村財務(wù)管理更加規(guī)范，監(jiān)督管理更加到位，更好地消除因農(nóng)村財務(wù)管理不規(guī)范而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素[5]。 　　其二是改革村級集體資產(chǎn)的管理和運作，為推進村改居和體制轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備條件。如探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟社或股份合作社）按《公司法》轉(zhuǎn)制為股份制公司，工商登記領(lǐng)取執(zhí)照后照章繳納營業(yè)稅所得稅，作為市場正式主體，參與正

15、常的市場競爭；探索成立村級集體資產(chǎn)辦公室對村級集體資產(chǎn)進行管理和運營，</p><p>　　三、農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的特點 </p><p>　　總的看來，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新具有階段性、地方性、差異性等特點。 </p><p><b>　?。ㄒ唬?階段性 </b></p><p>　　我國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了工業(yè)化準(zhǔn)備階段、起步階段

16、、加速度階段和穩(wěn)定增長階段。目前工業(yè)化開始邁進高級階段，整體經(jīng)濟發(fā)展進入雙重轉(zhuǎn)型期。地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制也經(jīng)歷了幾個階段。從目標(biāo)是“有人辦事、有錢辦事、依章辦事”，轉(zhuǎn)向農(nóng)村管理體制創(chuàng)新于重權(quán)威重管理重效率，解決農(nóng)村社會存在問題。隨著工業(yè)化城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村城市化提上地方政府議事日程，轉(zhuǎn)變加強農(nóng)村財務(wù)管理、推進“村改居”和出臺配套政策，農(nóng)村管理體制開始逐漸向城市管理體制轉(zhuǎn)型，地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制日益朝著城市化方向前進。進入21

17、世紀(jì)，隨著中央提出科學(xué)發(fā)展觀、建立和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等思想，推進政府公共服務(wù)均等化、加大政府財政轉(zhuǎn)移支付力度、推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、重視農(nóng)村社會組織發(fā)展等成為新時期農(nóng)村管理體制創(chuàng)新內(nèi)容，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新逐漸走向城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化、多元治理格局的方向。 </p><p><b>　　（二） 地方性 </b></p><p>　　農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的主體是地方政府，

18、是地方層次的創(chuàng)新，地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制多是回應(yīng)本地經(jīng)濟社會發(fā)展問題與需求的結(jié)果，而本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題與需求具有地方獨特性，地方政府創(chuàng)新政策正是具有針對性的解決問題措施，創(chuàng)新的影響和作用也只限于本行政轄區(qū)范圍，創(chuàng)新的政策措施不能照搬到其他行政區(qū)域，只能有選擇地被其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。相對中央政府而言，地方政府創(chuàng)新的限度是不能突破國家的法律和政策，在沒有得到中央政府或上級政府的肯定和認可前不能被推廣到其他地區(qū)。 </p>

19、;<p><b>　　（三） 差異性 </b></p><p>　　地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制還具有差異性，指的是，由于地方政府層級的多樣性，導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新的多樣性，既有省級政府，又有地市級政府，還有縣區(qū)級政府，同級政府之間和不同層級政府之間，其農(nóng)村管理體制創(chuàng)新呈現(xiàn)出巨大的差異性，有的同處一地，卻形成路徑迥異的創(chuàng)新取向。差異性主要還表現(xiàn)在創(chuàng)新目標(biāo)和內(nèi)容的不同上，有的側(cè)重于理順管

20、理組織關(guān)系，有的側(cè)重于村級組織職能的調(diào)整，有的側(cè)重于政改，有的側(cè)重于經(jīng)改，有的側(cè)重于保障政府政令暢通，有的側(cè)重于構(gòu)建村民參與的民主治理結(jié)構(gòu)等。必然會形成差異性明顯的多種農(nóng)村管理體制創(chuàng)新模式。 </p><p><b>　　（四） 區(qū)域性 </b></p><p>　　我國大體上可劃分為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。從各地創(chuàng)新實踐觀察，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的創(chuàng)新積極性要明顯

21、高于中西部地區(qū)，這主要基于龐大的農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模，再加上城市化發(fā)展外來人口不斷增加帶來的社會管理問題，使得原有的傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制遠不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，因此地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用積極對農(nóng)村管理體制進行創(chuàng)新改革，建立新型管理體制以適應(yīng)不斷發(fā)展的農(nóng)村形勢。而廣大中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱、日常管理事務(wù)少，缺乏開展創(chuàng)新的條件和需求，創(chuàng)新遠遠落后于東部地區(qū)。因此，東部地區(qū)農(nóng)村管理體制創(chuàng)新體現(xiàn)出創(chuàng)新積極性高、創(chuàng)新方式多樣、創(chuàng)新內(nèi)容廣泛

22、，而中西部地區(qū)農(nóng)村的創(chuàng)新主動性不強、跟進學(xué)習(xí)式的創(chuàng)新居多、創(chuàng)新內(nèi)容較狹窄。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1] 趙過渡，顏海娜.順德市農(nóng)村管理體制改革實踐的理論分析[J].城市問題，2003，（1）. </p><p>　　[2] 歐陽衛(wèi).試析村級財務(wù)會計委托代理制度[J].中國注冊會計師，2008，

23、（4）. </p><p>　　[3] 姜力.在全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗工作推進會上的講話[EB/OL].2010-10-15，民政部網(wǎng)站www.mca.gov.cn. </p><p>　　[4] 牛君.村改居社區(qū)建設(shè)的發(fā)展思路[J].黨政干部學(xué)刊，2010，（7）. </p><p>　　[5] 歐陽衛(wèi).試析村級財務(wù)會計委托代理制度[J].中國注冊會計師，2008，