路徑依賴創(chuàng)新改革_政府采購(gòu)管理體制之完善

1、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)2007年第6期路徑依賴創(chuàng)新改革政府采購(gòu)管理體制之完善陳文東(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院湖北武漢430060)摘要:最近幾年財(cái)政部接連成為政府采購(gòu)案的被告并相繼敗訴凸顯出我國(guó)政府采購(gòu)管理體制在立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分等方面的缺陷。通過對(duì)我國(guó)十余年的政府采購(gòu)管理制度的建立過程進(jìn)行梳理進(jìn)而發(fā)現(xiàn)和分析我國(guó)政府采購(gòu)的特征和存在的主要問題依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上的路徑依賴原理有針對(duì)性、又有所創(chuàng)新地提出解決方案才能使政府采購(gòu)管理制度的

2、問題的解決具有可行性和可操作性這有利于我國(guó)政府采購(gòu)管理制度的完善。關(guān)鍵詞:政府采購(gòu)路徑依賴創(chuàng)新改革一、引言肇始于1996年上海于2000年在全國(guó)全面鋪開的我國(guó)政府采購(gòu)體制經(jīng)過若干年之探索與建設(shè)特別是加入WTO之后政府采購(gòu)法!的頒布其法律體系已經(jīng)基本建立。近年來政府采購(gòu)規(guī)模與范圍不斷擴(kuò)大采購(gòu)程序和監(jiān)督逐步完善成績(jī)可喜可賀。然而存在的問題也頗多。2003年國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部采購(gòu)114億元醫(yī)療救治項(xiàng)目采購(gòu)糾紛案、2005年中央直屬機(jī)關(guān)中聯(lián)部電

3、子政務(wù)指紋鼠標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目糾紛案以及衛(wèi)生部降消項(xiàng)目#第16制氧機(jī)采購(gòu)糾紛將問題暴露無疑。2003年非典#之后國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部分別委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理采購(gòu)114億元醫(yī)療救治項(xiàng)目以此規(guī)劃與建設(shè)我國(guó)薄弱的公共衛(wèi)生救治體系。2004年10月29日、2004年11月19日先后開標(biāo)合計(jì)586臺(tái)的血?dú)夥治鰞x采購(gòu)項(xiàng)目中現(xiàn)代沃爾公司在兩次投標(biāo)報(bào)價(jià)中均為最低卻都落標(biāo)。該公司認(rèn)為招標(biāo)過程存在暗箱操作#先向采購(gòu)人、招標(biāo)公司提出質(zhì)疑未果。后又向財(cái)政部提出投訴但

4、財(cái)政部在法定三十天時(shí)間內(nèi)未能作出處理決定也沒有給予答復(fù)從而引發(fā)行政訴訟。于是政府采購(gòu)第一案#誕生了。2006年12月8日北京市第一中級(jí)人民法院作出一審判決財(cái)政部被認(rèn)為行政不作為一審敗訴。2006年12月22日財(cái)政部向北京市高級(jí)人民法院提出上訴要求撤銷一審判決現(xiàn)該案二審還在審理中。2005年6月衛(wèi)生部委托中化國(guó)際招標(biāo)有限責(zé)任公司就衛(wèi)生部2004年中央補(bǔ)助地方公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金降低孕產(chǎn)婦死亡率和消除新生兒破傷風(fēng)項(xiàng)目#進(jìn)行公開招標(biāo)。北辰亞奧及江

5、蘇魚躍公司等單位參加了投標(biāo)最終江蘇魚躍公司中標(biāo)。北辰亞奧提出質(zhì)疑并于同年8月向財(cái)政部提起投訴。北辰亞奧認(rèn)為魚躍公司于2004年才取得試#字號(hào)注冊(cè)證不可能符合投標(biāo)規(guī)定。在得知申請(qǐng)行政復(fù)議的結(jié)果仍為原結(jié)果之后北辰亞奧由向法院提起行政訴訟請(qǐng)求法院撤銷被訴行為。2006年7月28日北京市第一中級(jí)人民法院對(duì)北辰亞奧公司訴財(cái)政部處理決定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、程序違法一案判決財(cái)政部敗訴。一年之內(nèi)財(cái)政部連續(xù)在政府采購(gòu)糾紛案件中敗訴這集中反映了我國(guó)政府采購(gòu)中的種

6、種制度缺陷。具體來說包括招標(biāo)采購(gòu)程序、評(píng)標(biāo)專家制度、供應(yīng)商資格審查制度、綜合評(píng)標(biāo)方法等都存在嚴(yán)重的缺陷而規(guī)范政府采購(gòu)的兩部現(xiàn)行法律政府采購(gòu)法!與招標(biāo)投標(biāo)法!的沖突正是導(dǎo)致財(cái)政部屢當(dāng)被告的原作者簡(jiǎn)介:陳文東(1983)男福建漳州人中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)2006級(jí)碩士研究生。133算的政府采購(gòu)項(xiàng)目其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布集中采購(gòu)目錄以外

7、的采購(gòu)實(shí)行分散采購(gòu)。三、我國(guó)政府采購(gòu)制度的問題2003年的政府采購(gòu)法!雖確立了我國(guó)政府采購(gòu)管理體制的基本框架然而由于頒布實(shí)施時(shí)間比較短所涉及的社會(huì)關(guān)系也比較復(fù)雜現(xiàn)階段還存在一些不容忽視和亟待解決的問題主要有:(一)政府采購(gòu)管理體制運(yùn)行的外部環(huán)境不夠完善1.政府采購(gòu)法!僅僅確立了我國(guó)政府采購(gòu)的法律和政策框架實(shí)際操作性差相關(guān)配套規(guī)章制度還未建立導(dǎo)致政府采購(gòu)工作處于被動(dòng)狀態(tài)隨機(jī)購(gòu)置較多。2.政府采購(gòu)電子化的基礎(chǔ)建設(shè)落后全國(guó)各政府采購(gòu)網(wǎng)站還沒有

8、連通信息發(fā)布也不規(guī)范。3.采購(gòu)隊(duì)伍專業(yè)化人才缺乏既具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)又有良好道德素養(yǎng)的專門性采購(gòu)人才不多這不利于我國(guó)采購(gòu)管理的進(jìn)一步發(fā)展。(二)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全目前不少地方往往是在財(cái)政部門設(shè)立一個(gè)政府采購(gòu)辦公室或政府采購(gòu)中心屬財(cái)政內(nèi)部科室代表財(cái)政部門行使政府采購(gòu)管理監(jiān)督和具體采購(gòu)事務(wù)雙重職能。這就難免會(huì)出現(xiàn)管理與采購(gòu)事務(wù)混為一體既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員使財(cái)政部門在擔(dān)當(dāng)政府采購(gòu)管理職能問題上界定不清財(cái)政職能出現(xiàn)越位和缺位。[5](三)集中采購(gòu)

9、機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性目前國(guó)內(nèi)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)有依法設(shè)置為政府直屬事業(yè)單位的有隸屬(掛靠)于政府辦公廳(室)的有隸屬于政府機(jī)構(gòu)事務(wù)管理局的有隸屬于成套設(shè)備招標(biāo)局(集團(tuán))的甚至還有仍然屬于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的。[6](P265)規(guī)范的混亂性直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職能的下降或缺失進(jìn)而影響到我國(guó)政府采購(gòu)制度的整體運(yùn)行效果。(四)操作程序不規(guī)范導(dǎo)致商業(yè)賄賂屢禁不止這也是當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)存在的最大問題。目前政府采購(gòu)程序從計(jì)劃編制到驗(yàn)收、資金收付各個(gè)環(huán)節(jié)都存在

10、著不規(guī)范操作的情況比如在計(jì)劃編制環(huán)節(jié)政府采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃所提出的技術(shù)參數(shù)帶有明顯的傾向性限制其他潛在投標(biāo)人傾向特定投標(biāo)人或者將政府采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃化整為零使其達(dá)不到公開招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)避公開招標(biāo)達(dá)到其目的在招標(biāo)環(huán)節(jié)采購(gòu)的項(xiàng)目信息發(fā)布不公開、不透明或者采購(gòu)人以種種理由不接受評(píng)標(biāo)結(jié)果不按推薦的中標(biāo)候選排序確認(rèn)中標(biāo)單位在簽定合同環(huán)節(jié)與供應(yīng)商串通另行訂立背離政府采購(gòu)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容協(xié)議謀取不正當(dāng)利益或者拒簽政府采購(gòu)合同串通供應(yīng)商不按招標(biāo)文件的規(guī)格、數(shù)量等內(nèi)容

11、簽定合同降低標(biāo)準(zhǔn)、更改條款謀取不正當(dāng)利益在驗(yàn)收環(huán)節(jié)故意設(shè)置障礙或不積極配合驗(yàn)收故意推遲采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)間或者串通或要求供應(yīng)商不按簽定合同的規(guī)格、數(shù)量等條款完成驗(yàn)收通過減少貨物數(shù)量或降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)獲取現(xiàn)金、物資等不正當(dāng)利益在資金支付環(huán)節(jié)故意拖延提出資金支付申請(qǐng)或未經(jīng)批準(zhǔn)多次付款或擅自截留尾款或者要求中標(biāo)供應(yīng)商出具虛假發(fā)票或任意更改銷售發(fā)票謀取不正當(dāng)利益等。[7]四、我國(guó)政府采購(gòu)制度的創(chuàng)新改革合理的政府采購(gòu)的管理體制可以提高政府采購(gòu)的效率節(jié)約政