西部大開(kāi)發(fā)政策演進(jìn)分析與調(diào)整策略

1、<p>　　西部大開(kāi)發(fā)政策演進(jìn)分析與調(diào)整策略</p><p>　　內(nèi)容提要：西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施十余年，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列支持西部地區(qū)發(fā)展的政策措施，有力地推進(jìn)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程，促進(jìn)了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。梳理和分析這些政策的演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)其具有從總體的基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)演進(jìn)、從外延式開(kāi)發(fā)向內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)演進(jìn)、從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制演進(jìn)、從整體性的一般化政策向有針對(duì)性

2、的差別化政策演進(jìn)的特點(diǎn)。當(dāng)前，西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)入新階段，面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題和新要求，新一輪的西部大開(kāi)發(fā)必須在把握政策演進(jìn)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整，要更加充分了解西部發(fā)展實(shí)際，積極適應(yīng)新常態(tài)，有效融入新戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策體系，充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展，深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：西部大開(kāi)發(fā)；西部地區(qū)；區(qū)域政策；政策演進(jìn) </p><

3、p>　　中圖分類號(hào)：F127 </p><p><b>　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A </b></p><p>　　文章編號(hào)：1003-4161（2015）05-0012-05 </p><p><b>　　一、引言 </b></p><p>　　區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略在區(qū)

4、域空間層面上的重要體現(xiàn)。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，已經(jīng)正式實(shí)施了十四五個(gè)年頭，國(guó)家制定出臺(tái)了一系列的政策措施，穩(wěn)步推進(jìn)著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。從西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的階段部署來(lái)看，當(dāng)前戰(zhàn)略處于中間加速發(fā)展階段的沖刺期，很多政策已經(jīng)取得成效，但是一些政策也亟須面對(duì)新形勢(shì)和新問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整和完善。學(xué)術(shù)界對(duì)于西部大開(kāi)發(fā)政策的研究從戰(zhàn)略提出伊始就給予了充分的關(guān)注，并隨著西部大開(kāi)發(fā)的推進(jìn)相繼出了一大批研究成果。從研究對(duì)象的角度來(lái)看，

5、一類是對(duì)總體的西部開(kāi)發(fā)政策進(jìn)行研究，以政策的績(jī)效評(píng)價(jià)為主，結(jié)合西部地區(qū)的發(fā)展實(shí)際提出相應(yīng)的政策調(diào)整和完善的對(duì)策建議，其次也有國(guó)外開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的啟示和借鑒的研究，以及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與國(guó)家戰(zhàn)略關(guān)系等方面的研究。這些研究散見(jiàn)于西部大開(kāi)發(fā)的各個(gè)階段，王洛林，魏后凱、魏后凱，孫承平、洪銀興、胡玲、謝守紅、陳棟生、林建華，任保平、何煉成等、魏后凱、淦未宇等等研究成果具有代表性。另一類是對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的各類專項(xiàng)政策進(jìn)行的研究，包括產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅

6、政策、貨幣金融政策、對(duì)外開(kāi)放政策、人才開(kāi)發(fā)政策、公共服務(wù)政策等方</p><p>　　二、西部大開(kāi)發(fā)主要政策回顧 </p><p>　　西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出至今，在國(guó)家層面已經(jīng)制定和出臺(tái)了一系列的支撐戰(zhàn)略推進(jìn)的開(kāi)發(fā)政策，在不同階段和不同領(lǐng)域?qū)ξ鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，回顧這些主要政策，其大致經(jīng)歷了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略適時(shí)提出、有序推進(jìn)、深入細(xì)化三個(gè)階段。按照時(shí)間上的先后順序歸納如表1。

7、 </p><p>　　三、西部大開(kāi)發(fā)政策演進(jìn)路徑分析 </p><p>　　區(qū)域政策的制定和實(shí)施必須基于客觀實(shí)際，并且要根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件的變化做出調(diào)整和完善，以期實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略出臺(tái)至今，相關(guān)開(kāi)發(fā)政策不斷調(diào)整、擴(kuò)展和完善，總體上呈現(xiàn)出持續(xù)推進(jìn)、深入細(xì)化的演進(jìn)趨勢(shì)?；仡櫸鞑看箝_(kāi)發(fā)的主要政策，可以發(fā)現(xiàn)其演進(jìn)路徑呈現(xiàn)如下特點(diǎn)： </p><p>　?。ㄒ唬目傮w

8、的、基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)演進(jìn) </p><p>　　西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)。開(kāi)發(fā)初期，《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》明確提出“力爭(zhēng)用5到10年時(shí)間，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進(jìn)展，西部開(kāi)發(fā)有一個(gè)良好的開(kāi)局”。可以看到，前期開(kāi)發(fā)是一種總體的、基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)，這對(duì)于改善西部地區(qū)交通環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施起到了積極作用，成為西部地區(qū)深入開(kāi)發(fā)的重要前

9、提。這樣的開(kāi)發(fā)決策是在當(dāng)時(shí)國(guó)家有限財(cái)力和西部具體實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出的。隨著國(guó)家財(cái)力的進(jìn)一步增強(qiáng)和西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，西部開(kāi)發(fā)的政策思路開(kāi)始有所轉(zhuǎn)向，非均衡發(fā)展思路下的“點(diǎn)軸開(kāi)發(fā)”和增長(zhǎng)極開(kāi)發(fā)逐漸呈現(xiàn)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》明確提出“積極推進(jìn)重點(diǎn)地帶開(kāi)發(fā)，加快培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”?！段鞑看箝_(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》中進(jìn)一步明確了“堅(jiān)持以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，依托交通樞紐和中心城市，充分發(fā)揮資源富集、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)較好等優(yōu)勢(shì)，

10、加快培育和形成區(qū)域增長(zhǎng)極，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展”。目前，西部地區(qū)已經(jīng)培育出成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)、蘭州新區(qū)、四川天府新區(qū)等重要增長(zhǎng)極，這些增長(zhǎng)極為西部地區(qū)的整體發(fā)展起到了帶動(dòng)和輻射作</p><p>　　從區(qū)域開(kāi)發(fā)的布局模式和產(chǎn)業(yè)選擇來(lái)看，西部大開(kāi)發(fā)政策呈現(xiàn)從總體的、基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的演進(jìn)路徑。實(shí)際上，這是非均衡區(qū)域發(fā)展理念的具體實(shí)踐，其政策思路反映了增長(zhǎng)極理

11、論的基本觀點(diǎn)，即在區(qū)域分工非均衡和區(qū)域要素流動(dòng)非均衡的狀態(tài)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不“攤大餅”，而把有限資源集中投到發(fā)展?jié)摿Υ?、?guī)模經(jīng)濟(jì)和投資效益明顯的少數(shù)部門(mén)或個(gè)別區(qū)域，使之成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)地區(qū)，并通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)或滲透效應(yīng)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)和其他地區(qū)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 　?。ǘ耐庋邮介_(kāi)發(fā)向內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)演進(jìn) </p><p>　　開(kāi)發(fā)初期，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分都是依靠政府直接投資支持的，國(guó)家

12、財(cái)政的直接“輸血”對(duì)于改善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件發(fā)揮了重大作用，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2000-2005年，中央在西部地區(qū)累計(jì)投入財(cái)政性建設(shè)資金5500億元、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金7500億元、長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金3100億元，總計(jì)1.61萬(wàn)億元。在大規(guī)模直接投資支持下，西部地區(qū)建成了青藏鐵路、西電東送、西氣東輸?shù)纫慌鷺?biāo)志性的重大項(xiàng)目。但是，西部大開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非簡(jiǎn)單的資金投入、建成幾個(gè)重大項(xiàng)目就能夠完成的任務(wù)。改變西部地區(qū)的落

13、后面貌，實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展，要求西部地區(qū)各種資源要素合理配置，相對(duì)于國(guó)家直接投資上重大項(xiàng)目的外延式開(kāi)發(fā)，西部地區(qū)的發(fā)展更應(yīng)積極借助于各項(xiàng)優(yōu)惠政策，走出“等、靠、要”思維定式，依靠自身特色和優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，努力走開(kāi)放、合作、創(chuàng)新的內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)之路。 </p><p>　　在經(jīng)過(guò)了初期財(cái)政直接投入開(kāi)發(fā)之后，國(guó)家逐漸調(diào)整了對(duì)西部地區(qū)資金投入方式，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠的金融信貸政策，拓寬了西部地區(qū)企業(yè)融

14、資渠道，也吸引了大量的外部投資，產(chǎn)生了較好的政策效應(yīng)。同時(shí)，國(guó)家在產(chǎn)業(yè)合理布局、合理安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面出臺(tái)了一系列富于內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)特點(diǎn)的政策，使得西部大開(kāi)發(fā)政策逐步由“輸血型”的外延式開(kāi)發(fā)向“造血型”的內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)演進(jìn)。 </p><p>　　（三）從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制演進(jìn) </p><p>　　西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是我國(guó)新世紀(jì)以來(lái)提出的第一個(gè)重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央政

15、府高度重視。開(kāi)發(fā)初期推出的《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》《“十五”西部開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》等政策規(guī)劃為初期開(kāi)發(fā)提供了框架結(jié)構(gòu)，有效保證了西部大開(kāi)發(fā)的展開(kāi)和穩(wěn)步推進(jìn)。但是，這些政策意見(jiàn)大都是從外部總體上對(duì)西部開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)和規(guī)劃，而對(duì)政策的具體實(shí)施缺乏指導(dǎo)，尤其缺乏相應(yīng)的法制層面的政策協(xié)調(diào)和機(jī)制保障，影響了政策的執(zhí)行效率。 </p><p&g

16、t;　　隨著開(kāi)發(fā)的深入，單純的外部指導(dǎo)性的規(guī)劃已經(jīng)不能夠滿足西部地區(qū)發(fā)展的政策需要，急需加強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行的機(jī)制保障。要實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)各項(xiàng)政策真正落到實(shí)處，就必須加強(qiáng)地方政府間的合作和溝通，切實(shí)從體制機(jī)制建設(shè)上協(xié)調(diào)好西部地區(qū)地方政府間的關(guān)系。建立健全機(jī)制保障有助于將原來(lái)相對(duì)獨(dú)立靜態(tài)的一些規(guī)劃政策有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，使其具備相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并以動(dòng)態(tài)的形式協(xié)調(diào)政策、組織實(shí)施，提高政策的執(zhí)行效率?；谶@種認(rèn)識(shí)，《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”

17、規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)東西互動(dòng)深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》等政策都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新，積極引導(dǎo)西部地區(qū)建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。近年出臺(tái)的一些政策也從制度設(shè)計(jì)上不斷完善地區(qū)利益獲得機(jī)制和地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一定程度上消除和緩和了地區(qū)間的利益沖突，拓展了區(qū)域合作空間，降低了交易成本，提升了政策績(jī)效。因此，西部大開(kāi)發(fā)政策也呈現(xiàn)出從提供外部政策規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制的演進(jìn)特征。 </p><p>　?。ㄋ模恼w性的一般化政策向有針對(duì)性

18、的差別化政策演進(jìn) </p><p>　　西部大開(kāi)發(fā)各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施同認(rèn)識(shí)西部地區(qū)為問(wèn)題區(qū)域到解決西部地區(qū)的具體區(qū)域問(wèn)題的過(guò)程緊密關(guān)聯(lián)。開(kāi)發(fā)初期，國(guó)家從整體上認(rèn)識(shí)到東西部發(fā)展不平衡，地區(qū)差距巨大，確定了西部地區(qū)的問(wèn)題區(qū)域?qū)傩?。為此，在政策制定上也是從西部整體出發(fā)制定和出臺(tái)了一系列規(guī)劃。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》《“十五”西部開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于

19、進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》等。隨著開(kāi)發(fā)的推進(jìn)，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施工程初步建成，整體性的一般化政策規(guī)劃已經(jīng)不能滿足西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)，西部各省市區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也不同，區(qū)域內(nèi)地區(qū)差距也十分明顯，“一刀切”的政策規(guī)劃已經(jīng)不適合西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至造成西部地區(qū)內(nèi)部的利益沖突。有鑒于此，針對(duì)問(wèn)題區(qū)域的具體區(qū)域問(wèn)題，制定差別化的政策勢(shì)在必行。可以看到，近些年的西部開(kāi)發(fā)政策中，已經(jīng)有很多針對(duì)性較強(qiáng)，差別化明顯的規(guī)劃出臺(tái)。如有針對(duì)性地

20、批復(fù)了關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、四川天府新區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)、蘭州新區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)等多個(gè)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃；在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，2014年修訂的《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》分省</p><p>　　四、新階段西部大開(kāi)發(fā)政策調(diào)整策略 </p><p>　　西部大開(kāi)發(fā)至今，西部地區(qū)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是東西部差距依然很大，西部地區(qū)還存在諸多發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生深

21、刻變化，金融危機(jī)后主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)啟新篇章。在此時(shí)代背景下，面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題和新要求，新一輪的西部大開(kāi)發(fā)必須在把握政策演進(jìn)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整，在策略上要積極適應(yīng)新常態(tài)，有效融入新戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策體系，充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展，深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。 </p><p>　?。ㄒ唬├砬鍛?zhàn)略關(guān)系，

22、從政策協(xié)調(diào)的視角謀劃政策 </p><p>　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略變化可以分為五個(gè)階段：內(nèi)地建設(shè)戰(zhàn)略階段、三線建設(shè)戰(zhàn)略階段、戰(zhàn)略調(diào)整階段、沿海發(fā)展戰(zhàn)略階段和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。當(dāng)前我國(guó)正處于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段，這一階段實(shí)施了西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先、主體功能區(qū)、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等多個(gè)子戰(zhàn)略。與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略關(guān)系最為密切的當(dāng)屬“一帶一路”戰(zhàn)略。為此我們要明白，無(wú)