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文檔簡(jiǎn)介
1、<p> 西部大開(kāi)發(fā)政策演進(jìn)分析與調(diào)整策略</p><p> 內(nèi)容提要:西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施十余年,國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列支持西部地區(qū)發(fā)展的政策措施,有力地推進(jìn)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程,促進(jìn)了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。梳理和分析這些政策的演進(jìn),可以發(fā)現(xiàn)其具有從總體的基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)演進(jìn)、從外延式開(kāi)發(fā)向內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)演進(jìn)、從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制演進(jìn)、從整體性的一般化政策向有針對(duì)性
2、的差別化政策演進(jìn)的特點(diǎn)。當(dāng)前,西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)入新階段,面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題和新要求,新一輪的西部大開(kāi)發(fā)必須在把握政策演進(jìn)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整,要更加充分了解西部發(fā)展實(shí)際,積極適應(yīng)新常態(tài),有效融入新戰(zhàn)略,設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策體系,充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢(shì),努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展,深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。 </p><p> 關(guān)鍵詞:西部大開(kāi)發(fā);西部地區(qū);區(qū)域政策;政策演進(jìn) </p><
3、p> 中圖分類號(hào):F127 </p><p><b> 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A </b></p><p> 文章編號(hào):1003-4161(2015)05-0012-05 </p><p><b> 一、引言 </b></p><p> 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分,是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略在區(qū)
4、域空間層面上的重要體現(xiàn)。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,已經(jīng)正式實(shí)施了十四五個(gè)年頭,國(guó)家制定出臺(tái)了一系列的政策措施,穩(wěn)步推進(jìn)著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。從西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的階段部署來(lái)看,當(dāng)前戰(zhàn)略處于中間加速發(fā)展階段的沖刺期,很多政策已經(jīng)取得成效,但是一些政策也亟須面對(duì)新形勢(shì)和新問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整和完善。學(xué)術(shù)界對(duì)于西部大開(kāi)發(fā)政策的研究從戰(zhàn)略提出伊始就給予了充分的關(guān)注,并隨著西部大開(kāi)發(fā)的推進(jìn)相繼出了一大批研究成果。從研究對(duì)象的角度來(lái)看,
5、一類是對(duì)總體的西部開(kāi)發(fā)政策進(jìn)行研究,以政策的績(jī)效評(píng)價(jià)為主,結(jié)合西部地區(qū)的發(fā)展實(shí)際提出相應(yīng)的政策調(diào)整和完善的對(duì)策建議,其次也有國(guó)外開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的啟示和借鑒的研究,以及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與國(guó)家戰(zhàn)略關(guān)系等方面的研究。這些研究散見(jiàn)于西部大開(kāi)發(fā)的各個(gè)階段,王洛林,魏后凱、魏后凱,孫承平、洪銀興、胡玲、謝守紅、陳棟生、林建華,任保平、何煉成等、魏后凱、淦未宇等等研究成果具有代表性。另一類是對(duì)西部大開(kāi)發(fā)的各類專項(xiàng)政策進(jìn)行的研究,包括產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅
6、政策、貨幣金融政策、對(duì)外開(kāi)放政策、人才開(kāi)發(fā)政策、公共服務(wù)政策等方</p><p> 二、西部大開(kāi)發(fā)主要政策回顧 </p><p> 西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出至今,在國(guó)家層面已經(jīng)制定和出臺(tái)了一系列的支撐戰(zhàn)略推進(jìn)的開(kāi)發(fā)政策,在不同階段和不同領(lǐng)域?qū)ξ鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用,回顧這些主要政策,其大致經(jīng)歷了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略適時(shí)提出、有序推進(jìn)、深入細(xì)化三個(gè)階段。按照時(shí)間上的先后順序歸納如表1。
7、 </p><p> 三、西部大開(kāi)發(fā)政策演進(jìn)路徑分析 </p><p> 區(qū)域政策的制定和實(shí)施必須基于客觀實(shí)際,并且要根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件的變化做出調(diào)整和完善,以期實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略出臺(tái)至今,相關(guān)開(kāi)發(fā)政策不斷調(diào)整、擴(kuò)展和完善,總體上呈現(xiàn)出持續(xù)推進(jìn)、深入細(xì)化的演進(jìn)趨勢(shì)?;仡櫸鞑看箝_(kāi)發(fā)的主要政策,可以發(fā)現(xiàn)其演進(jìn)路徑呈現(xiàn)如下特點(diǎn): </p><p> ?。ㄒ唬目傮w
8、的、基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)演進(jìn) </p><p> 西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,也是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)。開(kāi)發(fā)初期,《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》明確提出“力爭(zhēng)用5到10年時(shí)間,使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進(jìn)展,西部開(kāi)發(fā)有一個(gè)良好的開(kāi)局”。可以看到,前期開(kāi)發(fā)是一種總體的、基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā),這對(duì)于改善西部地區(qū)交通環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施起到了積極作用,成為西部地區(qū)深入開(kāi)發(fā)的重要前
9、提。這樣的開(kāi)發(fā)決策是在當(dāng)時(shí)國(guó)家有限財(cái)力和西部具體實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出的。隨著國(guó)家財(cái)力的進(jìn)一步增強(qiáng)和西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快,西部開(kāi)發(fā)的政策思路開(kāi)始有所轉(zhuǎn)向,非均衡發(fā)展思路下的“點(diǎn)軸開(kāi)發(fā)”和增長(zhǎng)極開(kāi)發(fā)逐漸呈現(xiàn)?!蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》明確提出“積極推進(jìn)重點(diǎn)地帶開(kāi)發(fā),加快培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”?!段鞑看箝_(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》中進(jìn)一步明確了“堅(jiān)持以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面,依托交通樞紐和中心城市,充分發(fā)揮資源富集、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)較好等優(yōu)勢(shì),
10、加快培育和形成區(qū)域增長(zhǎng)極,帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展”。目前,西部地區(qū)已經(jīng)培育出成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)、蘭州新區(qū)、四川天府新區(qū)等重要增長(zhǎng)極,這些增長(zhǎng)極為西部地區(qū)的整體發(fā)展起到了帶動(dòng)和輻射作</p><p> 從區(qū)域開(kāi)發(fā)的布局模式和產(chǎn)業(yè)選擇來(lái)看,西部大開(kāi)發(fā)政策呈現(xiàn)從總體的、基礎(chǔ)的初步開(kāi)發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的演進(jìn)路徑。實(shí)際上,這是非均衡區(qū)域發(fā)展理念的具體實(shí)踐,其政策思路反映了增長(zhǎng)極理
11、論的基本觀點(diǎn),即在區(qū)域分工非均衡和區(qū)域要素流動(dòng)非均衡的狀態(tài)下,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不“攤大餅”,而把有限資源集中投到發(fā)展?jié)摿Υ?、?guī)模經(jīng)濟(jì)和投資效益明顯的少數(shù)部門(mén)或個(gè)別區(qū)域,使之成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)地區(qū),并通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)或滲透效應(yīng)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)和其他地區(qū)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 ?。ǘ耐庋邮介_(kāi)發(fā)向內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)演進(jìn) </p><p> 開(kāi)發(fā)初期,西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分都是依靠政府直接投資支持的,國(guó)家
12、財(cái)政的直接“輸血”對(duì)于改善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件發(fā)揮了重大作用,為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2000-2005年,中央在西部地區(qū)累計(jì)投入財(cái)政性建設(shè)資金5500億元、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金7500億元、長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金3100億元,總計(jì)1.61萬(wàn)億元。在大規(guī)模直接投資支持下,西部地區(qū)建成了青藏鐵路、西電東送、西氣東輸?shù)纫慌鷺?biāo)志性的重大項(xiàng)目。但是,西部大開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,并非簡(jiǎn)單的資金投入、建成幾個(gè)重大項(xiàng)目就能夠完成的任務(wù)。改變西部地區(qū)的落
13、后面貌,實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展,要求西部地區(qū)各種資源要素合理配置,相對(duì)于國(guó)家直接投資上重大項(xiàng)目的外延式開(kāi)發(fā),西部地區(qū)的發(fā)展更應(yīng)積極借助于各項(xiàng)優(yōu)惠政策,走出“等、靠、要”思維定式,依靠自身特色和優(yōu)勢(shì),充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,努力走開(kāi)放、合作、創(chuàng)新的內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)之路。 </p><p> 在經(jīng)過(guò)了初期財(cái)政直接投入開(kāi)發(fā)之后,國(guó)家逐漸調(diào)整了對(duì)西部地區(qū)資金投入方式,通過(guò)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠的金融信貸政策,拓寬了西部地區(qū)企業(yè)融
14、資渠道,也吸引了大量的外部投資,產(chǎn)生了較好的政策效應(yīng)。同時(shí),國(guó)家在產(chǎn)業(yè)合理布局、合理安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面出臺(tái)了一系列富于內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)特點(diǎn)的政策,使得西部大開(kāi)發(fā)政策逐步由“輸血型”的外延式開(kāi)發(fā)向“造血型”的內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)演進(jìn)。 </p><p> (三)從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制演進(jìn) </p><p> 西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是我國(guó)新世紀(jì)以來(lái)提出的第一個(gè)重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,中央政
15、府高度重視。開(kāi)發(fā)初期推出的《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》《“十五”西部開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》等政策規(guī)劃為初期開(kāi)發(fā)提供了框架結(jié)構(gòu),有效保證了西部大開(kāi)發(fā)的展開(kāi)和穩(wěn)步推進(jìn)。但是,這些政策意見(jiàn)大都是從外部總體上對(duì)西部開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)和規(guī)劃,而對(duì)政策的具體實(shí)施缺乏指導(dǎo),尤其缺乏相應(yīng)的法制層面的政策協(xié)調(diào)和機(jī)制保障,影響了政策的執(zhí)行效率。 </p><p&g
16、t; 隨著開(kāi)發(fā)的深入,單純的外部指導(dǎo)性的規(guī)劃已經(jīng)不能夠滿足西部地區(qū)發(fā)展的政策需要,急需加強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行的機(jī)制保障。要實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)各項(xiàng)政策真正落到實(shí)處,就必須加強(qiáng)地方政府間的合作和溝通,切實(shí)從體制機(jī)制建設(shè)上協(xié)調(diào)好西部地區(qū)地方政府間的關(guān)系。建立健全機(jī)制保障有助于將原來(lái)相對(duì)獨(dú)立靜態(tài)的一些規(guī)劃政策有機(jī)地聯(lián)系起來(lái),使其具備相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性,并以動(dòng)態(tài)的形式協(xié)調(diào)政策、組織實(shí)施,提高政策的執(zhí)行效率?;谶@種認(rèn)識(shí),《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”
17、規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)東西互動(dòng)深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》等政策都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新,積極引導(dǎo)西部地區(qū)建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。近年出臺(tái)的一些政策也從制度設(shè)計(jì)上不斷完善地區(qū)利益獲得機(jī)制和地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機(jī)制,一定程度上消除和緩和了地區(qū)間的利益沖突,拓展了區(qū)域合作空間,降低了交易成本,提升了政策績(jī)效。因此,西部大開(kāi)發(fā)政策也呈現(xiàn)出從提供外部政策規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制的演進(jìn)特征。 </p><p> ?。ㄋ模恼w性的一般化政策向有針對(duì)性
18、的差別化政策演進(jìn) </p><p> 西部大開(kāi)發(fā)各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施同認(rèn)識(shí)西部地區(qū)為問(wèn)題區(qū)域到解決西部地區(qū)的具體區(qū)域問(wèn)題的過(guò)程緊密關(guān)聯(lián)。開(kāi)發(fā)初期,國(guó)家從整體上認(rèn)識(shí)到東西部發(fā)展不平衡,地區(qū)差距巨大,確定了西部地區(qū)的問(wèn)題區(qū)域?qū)傩?。為此,在政策制定上也是從西部整體出發(fā)制定和出臺(tái)了一系列規(guī)劃。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》《“十五”西部開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于
19、進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》等。隨著開(kāi)發(fā)的推進(jìn),一些重大基礎(chǔ)設(shè)施工程初步建成,整體性的一般化政策規(guī)劃已經(jīng)不能滿足西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,同時(shí),西部各省市區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也不同,區(qū)域內(nèi)地區(qū)差距也十分明顯,“一刀切”的政策規(guī)劃已經(jīng)不適合西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展,甚至造成西部地區(qū)內(nèi)部的利益沖突。有鑒于此,針對(duì)問(wèn)題區(qū)域的具體區(qū)域問(wèn)題,制定差別化的政策勢(shì)在必行。可以看到,近些年的西部開(kāi)發(fā)政策中,已經(jīng)有很多針對(duì)性較強(qiáng),差別化明顯的規(guī)劃出臺(tái)。如有針對(duì)性地
20、批復(fù)了關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、四川天府新區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)、蘭州新區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)等多個(gè)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃;在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上,2014年修訂的《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》分省</p><p> 四、新階段西部大開(kāi)發(fā)政策調(diào)整策略 </p><p> 西部大開(kāi)發(fā)至今,西部地區(qū)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但是東西部差距依然很大,西部地區(qū)還存在諸多發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。同時(shí),國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生深
21、刻變化,金融危機(jī)后主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢,新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)啟新篇章。在此時(shí)代背景下,面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題和新要求,新一輪的西部大開(kāi)發(fā)必須在把握政策演進(jìn)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整,在策略上要積極適應(yīng)新常態(tài),有效融入新戰(zhàn)略,設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策體系,充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢(shì),努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展,深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。 </p><p> ?。ㄒ唬├砬鍛?zhàn)略關(guān)系,
22、從政策協(xié)調(diào)的視角謀劃政策 </p><p> 新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略變化可以分為五個(gè)階段:內(nèi)地建設(shè)戰(zhàn)略階段、三線建設(shè)戰(zhàn)略階段、戰(zhàn)略調(diào)整階段、沿海發(fā)展戰(zhàn)略階段和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。當(dāng)前我國(guó)正處于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段,這一階段實(shí)施了西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先、主體功能區(qū)、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等多個(gè)子戰(zhàn)略。與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略關(guān)系最為密切的當(dāng)屬“一帶一路”戰(zhàn)略。為此我們要明白,無(wú)
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