評估指標(biāo)與教育投資地方公辦高校的發(fā)展

1、<p>　　評估指標(biāo)與教育投資：地方公辦高校的發(fā)展 </p><p>　　摘 要： 本文分析了地方公辦高校的投資現(xiàn)狀，對建立高校多元化評估指標(biāo)體系的必要性與必然性作了探討，并對如何加大地方公辦高校的有效投入問題提出了設(shè)想。</p><p>　　關(guān)鍵詞：地方公辦高校 評估指標(biāo)體系 多元化 有效投入</p><p>　　一、對我國高等教育評估指標(biāo)中辦學(xué)條件的初

2、步思考</p><p>　　實施“高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”，是教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》中的一項十分重要的內(nèi)容，其中一條頗為引人注目的措施是“實行以五年為一周期的全國高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評估制度”。事實上，在上世紀(jì)80年代，我國高校評估就已受到社會的關(guān)注。這些年的探索為建立具有中國特色的高校教學(xué)質(zhì)量評估制度積累了一定經(jīng)驗。然而，高等學(xué)校評估的探索和研究還只能說處在“初級階段”，其中一個重要

3、的原因，就是高等學(xué)校投入現(xiàn)狀特別是地方公辦高校投入現(xiàn)狀與評估指標(biāo)的條件要求之間存在著很大的矛盾和現(xiàn)實上的差距。一是政府對地方公辦高校的投入嚴重不足，與其對國家重點高校的投入相比存在巨大落差，但代表政府的評估卻對不同層次高校的辦學(xué)條件提出了統(tǒng)一要求，對地方公辦高校與對國家重點高校執(zhí)行同一個標(biāo)準(zhǔn)。二是政府對地方公辦高校的投入嚴重不足，但對地方公辦高校的辦學(xué)條件要求卻超過了某些發(fā)達國家。</p><p>　　縱觀近年來

4、高等學(xué)校教學(xué)工作水平評估，由于不切實際的辦學(xué)條件要求，使得不少高校在評估前為解決建設(shè)資金問題，向銀行借貸，拖欠企業(yè)工程款，甚至向教職工借款，并擠占教學(xué)業(yè)務(wù)費、“人頭費”等其他費用大搞基本建設(shè)，以達到評估的硬件指標(biāo)，形成了將投入的重點放在資源的占有而非放在資源的利用上，有些學(xué)校在評估結(jié)束后出現(xiàn)“江郎‘財’盡”現(xiàn)象。盡管專家們在實踐中對評估標(biāo)準(zhǔn)也不斷加以修正，使其具有更好的普適性和更強的針對性，教育部頒布的《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)》（

5、教發(fā)[2004]2號)也已將普通高校按學(xué)科不同制定了6類標(biāo)準(zhǔn)。但是每一大類普通高校中，都會有研究型大學(xué)、教學(xué)研究型大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)等幾種不同的辦學(xué)定位，不區(qū)別辦學(xué)定位的差異而制定同一種標(biāo)準(zhǔn)，無疑會造成部分高校的過度投入。因此，制定高等學(xué)校辦學(xué)條件指標(biāo)，既應(yīng)區(qū)分學(xué)科類別，又要區(qū)分辦學(xué)定位層次；既要考慮學(xué)校投資主體及其投資實力，又要考慮學(xué)校自身的造血功能及其潛力大小。只有正確面對“窮國辦大教育”這一現(xiàn)實國情，充分體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則，才能使我們

6、的各項評估收到應(yīng)有的成效。</p><p>　　二、地方公辦高校辦學(xué)條件與投資現(xiàn)狀分析</p><p>　　1.生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費逐年下降</p><p>　　隨著市場經(jīng)濟體制和國家財政體制的改革，我國地方公辦高校投資體制也進行了一系列改革。國家在高教財政方面逐步給地方和高等院校更多的自主權(quán)；高等教育從“免費供應(yīng)”，國家大包大攬到教育成本分擔(dān)，經(jīng)費來源多樣化，目的在于

7、調(diào)動社會、地方各級政府和高等院校增加高等教育投資方面的積極性。占全國高校90％以上的地方公辦院校，經(jīng)費來源及管理均隸屬于省和省以下的地方政府。然而據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部每年發(fā)布的《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，近些年來，地方政府對高校的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出呈逐年下降趨勢(2000年為7309.58元，2001年為6816.23元，2002年為 6177.96元，2003年為5772.58元)，已不足以維持運行成本，更無力負擔(dān)

8、固定資產(chǎn)投資。</p><p>　　2.自籌資金比重逐年增加</p><p>　　據(jù)統(tǒng)計，高校擴招的前三年，政府對高校撥款從1998年的342.6億元增至2001年的613.3億元，增幅近80％，但政府撥款占普通高?？偼度氲谋壤齾s從62.9％下降至52.6％。最近幾年，這一比例下降得更為厲害。相反，高校自籌收入增幅十分強勁，全國普通高校的自籌收入從1998年的202.2億元增加到2001年

9、的553.3億元，占普通高?？偼度氲谋壤龔?9.1％躍升至47.4％，成為高校經(jīng)費來源的半壁江山。對地方高校來說，為維持學(xué)校的生存和發(fā)展，它們最直接最現(xiàn)實的辦法就是向銀行貸款，用明天的錢辦今天的事，有的院校貸款額已是其年收入的數(shù)倍。同時，學(xué)雜費收入在自籌資金中也占了較大比例，使得大批高校只有依靠擴招來增加收入。</p><p>　　3.調(diào)整學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)可行性缺乏</p><p>　　一方面高

10、校投入不足，另一方面高校的固定資產(chǎn)投入和辦學(xué)成本卻在絕對地增加。由于科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代教育技術(shù)的不斷進步，高校的設(shè)備投入在增加；由于人才競爭的日趨激烈，高校的人才投入成本不斷加大，地方高校特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的高校引進一名高學(xué)歷、高職稱人才，需要更多的資金投入。但在目前情況下，要調(diào)整學(xué)校收費也是十分困難的。一是老百姓的承受能力較差。二是與物價水平不能脫節(jié)太大。三是高等教育大眾化的目標(biāo)是“不讓一個大學(xué)生因經(jīng)濟困難而輟學(xué)”，收費高顯然違背大眾化

11、的原理。目前我國高校的學(xué)雜費水平已達到居民個人及家庭承受能力的較高值，要在短期內(nèi)大幅度提高學(xué)費很不現(xiàn)實。更何況當(dāng)前穩(wěn)定大學(xué)生學(xué)費的呼聲很高，這種呼聲不僅來自學(xué)生家長、教育主管部門，也同樣來自高校內(nèi)部。高校的領(lǐng)導(dǎo)和職工更清楚地了解農(nóng)村學(xué)生和一般工薪收入家庭的承受能力，每天都在為貧困生的生活和助學(xué)貸款操心，他們更深切地體會到穩(wěn)定的財政投入、合適的收費對辦學(xué)的重要性。</p><p>　　我們也深知，如果完全遵從市場價

12、值規(guī)律的話，學(xué)費的高低應(yīng)該體現(xiàn)它的生產(chǎn)耗費和市場需求。但是高等教育是公益性的事業(yè)，它不能完全依據(jù)生產(chǎn)成本來定價。更何況我國是發(fā)展中國家，大多數(shù)人民群眾的收入水平還不高，教育消費能力還非常有限，按成本價收學(xué)費必然會限制許多優(yōu)秀生入學(xué)，因此，我國高校的學(xué)費是難以隨生產(chǎn)成本變動的。再說，由于目前高校仍實行計劃招生，學(xué)費未隨供求情況的變化而變化，因此也不可能通過學(xué)費變動來約束投資。</p><p>　　4.地方高校財務(wù)、

13、債務(wù)狀況個案分析</p><p>　　筆者調(diào)查了蘇北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的兩所普通本科院校。自1999年以來，兩所高校招生規(guī)模呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢，年均增長率分別達到11.9％和14.8％;在兩校規(guī)模擴大的同時，累計增加校舍面積分別為145995和130024平方米，比1999年原有校舍面積分別增加81.1％和83,O％。</p><p>　　(1)基建投入來源。從總體格局而言，兩校投資渠道呈現(xiàn)多元

14、化，主要包括省、市兩級財政撥款、學(xué)校事業(yè)費收入結(jié)轉(zhuǎn)和自籌建設(shè)資金、通過銀行渠道貸款等。另外，通過國家相繼出臺的相關(guān)政策，以學(xué)校融資、財政貼息、稅費減免等非傳統(tǒng)性形式，相對增加了對教育設(shè)施的投入。從投入的總量分析，通過學(xué)校自籌和銀行貸款投入基建的比重占絕大部分，兩院校分別占到總投資的93％和95％，而政府的投入比重極小，僅有幾個百分點。</p><p>　　(2)學(xué)校財務(wù)、債務(wù)狀況及還貸的可能途徑。從總體上說，在“

15、十五”期間，隨著招生規(guī)模的擴大，學(xué)費、住宿費的收入有所增加，兩所學(xué)校通過加強收費管理、調(diào)整措施，降低學(xué)生的欠費率，盡可能地做到學(xué)費的足額、及時上繳，保證了學(xué)校各項事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。兩所高校的收入總量有大幅增長，同時支出規(guī)模迅速加大，負債逐步增加。從還貸資金的可能渠道上看，一是擴大招生規(guī)模，加大事業(yè)費收入用于償還基建貸款的比例；二是依靠政府對高校投入經(jīng)費的增加；三是希望政府出臺政策，通過老校園土地置換，以溢出差價還貸。</p>

16、<p>　　(3)基建方面的突出問題及其原因。一是基建經(jīng)費缺口較大，難以滿足學(xué)校建設(shè)要求。由于地方財力和收取的學(xué)費不能滿足學(xué)?；ㄐ枰?，兩校只能把銀行貸款作為一條可行渠道。這一途徑也確實解決了學(xué)校的燃眉之急。但教育部、財政部《關(guān)于進一步加強銀行貸款管理切實防范財務(wù)風(fēng)險的意見》（教財[2004)18號)出臺之后，地方高校已經(jīng)面臨貸款的巨大困難，從而可能制約學(xué)校的進一步發(fā)展。二是相關(guān)法規(guī)、措施尚不到位。對已出臺的相關(guān)法規(guī)、政策，

17、在執(zhí)行中舉步維艱；對非義務(wù)教育階段選擇優(yōu)質(zhì)資源的收費差別化尚未形成共識，有關(guān)鼓勵社會捐資用于教育的法規(guī)和措施難以操作。三是高校的償債能力不足將帶來新的財政問題。一方面，國有金融機構(gòu)向高校貸款雖有其重要的積極作用，但也有可能出現(xiàn)資產(chǎn)的質(zhì)量問題；另一方面，高校生存競爭的背后也隱藏著潛在的財政危機。</p><p>　　三、建立多元化評估指標(biāo)體系是促進地方公辦高校發(fā)展的必然要求</p><p>

18、　　1.建立以“成本比較”為切入點的評估指標(biāo)體系，提高地方高校的辦學(xué)效益和效率</p><p>　　依據(jù)現(xiàn)行辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，高等教育的發(fā)展需要的投資十分巨大，地方政府的財力難以滿足要求。因此，高等教育要得到快速、健康的發(fā)展，還是要依靠調(diào)整教育資源，減少投資需求，提高資源利用率。過去，一些城市的高校，有的就是一路之隔甚至一墻之隔，卻不能從最有利于發(fā)展的角度進行調(diào)整，教師、設(shè)備、場地都很浪費。地方高校應(yīng)當(dāng)進行嚴格的經(jīng)濟

19、核算，通過挖掘現(xiàn)有教育資源潛力，向調(diào)整要效益。將人才成本與學(xué)校取得的教育收入加以對比，并將自身的資源占用與國內(nèi)外同類學(xué)校的水平進行比較，以便采取有效措施降低成本，提高辦學(xué)效益和辦學(xué)效率。教育主管部門要鼓勵學(xué)校之間的資源共享，打破“不同層次、不同類型”學(xué)校之間合作、“異地合作”、學(xué)校與非教育部門之間的合作等方面的障礙和禁區(qū)，而以教學(xué)目標(biāo)、課程質(zhì)量的實現(xiàn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。</p><p>　　2.建立以“資源利用率”為導(dǎo)向

20、的評估指標(biāo)體系，改變地方高校的過度投入狀況</p><p>　　建議將《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案（試行）》（教高司[2004]21號)中的“資源占有性”導(dǎo)向，調(diào)整為“資源利用性”導(dǎo)向。在該方案中，大量地規(guī)定了資源的配置標(biāo)準(zhǔn)，且配置越多，得分越高，其出發(fā)點在于防止因教學(xué)條件影響教學(xué)質(zhì)量。但整個評估方案中并未涉及資源的利用率問題，這不能不說是一個缺陷。市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，各行各業(yè)都在講究資源的充分利用，降

21、低人力、物力等各種資源消耗，向發(fā)達國家的先進指標(biāo)看齊，唯有高等教育系統(tǒng)內(nèi)部尚無明確的提高資源利用率的政策導(dǎo)向。舉例來說，如果將教室從每天使用6小時提高到8小時，就可將教室條件指標(biāo)降低1／3;如果全國高校都能提高這一利用率，產(chǎn)生的效益將是巨大的，減少的投入將是非?？捎^的。應(yīng)該提倡以滿足辦學(xué)質(zhì)量和目標(biāo)要求為度，鼓勵少占用資源和更有效地利用資源，鼓勵開放辦學(xué)和相互利用資源。 </p><p>　　3.結(jié)合各地實際制定切

22、實可行的評估指標(biāo)體系，促進地方公辦高校不斷發(fā)展</p><p>　　現(xiàn)行的《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)》（教發(fā)[2004]2號)中引用的土地和用房標(biāo)準(zhǔn)，主要來自于建設(shè)部、國家計委、國家教委《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標(biāo)》（建標(biāo)[1992]245號)。而建標(biāo)[1992]245號文的制定，則是原國家教委在原教育部1979年12月《一般高等學(xué)校校舍規(guī)劃面積定額（試行）》和1984年4月《關(guān)于調(diào)整補充“一般高等學(xué)校校舍

23、規(guī)劃面積定額”的意見》的基礎(chǔ)上，“對全國普通高校校舍的現(xiàn)狀作了抽樣調(diào)查及實地調(diào)查，并在綜合分析研究的基礎(chǔ)上”制定的?？梢哉f，制定建標(biāo)[1992]245號文時，是我國高等教育還處于計劃經(jīng)濟影響較強的時期，并且沒有進行國內(nèi)外高等教育的比較研究。教育主管部門2004年采用十多年前的調(diào)研結(jié)果，并且未與發(fā)達國家、中等發(fā)達國家進行比較研究，就印發(fā)新的《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)》（教發(fā)[2004]2號)，顯然是不合適的。據(jù)筆者直接和間接了解，《普

24、通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)》（教發(fā)[200412號)所定的條件標(biāo)準(zhǔn)，高于日本、韓國、澳大利亞、法國等同類高校的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，脫離了我國財力的可能，加劇了教育經(jīng)費的匱乏程度。各級政府和教育主管部門要充分認識我國“窮國辦</p><p>　　事實上，1998年世界高等教育大會宣言在提出“應(yīng)建立獨立的國家機構(gòu)和確定國際公認的可比較的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”時就曾強調(diào)，“對學(xué)校、國家和地區(qū)的具體情況應(yīng)予以應(yīng)有的重視，以考慮多樣性和避免用一

25、種統(tǒng)一的尺度來衡量”。我國高等教育應(yīng)該建立多元化的評估體系，同一學(xué)科類型的高校應(yīng)具有多種不同的定位，不同定位的高校應(yīng)有不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對不同類型的高校應(yīng)該有與其定位相匹配的不同的指標(biāo)要求。中國各地經(jīng)濟基礎(chǔ)、土地資源等條件差異很大；對那些以建設(shè)世界或者國內(nèi)一流大學(xué)為目標(biāo)的高校，人們有理由提出更高的標(biāo)準(zhǔn)；而對于主要承擔(dān)“大眾化”任務(wù)的地方公辦高校，其辦學(xué)條件指標(biāo)的制定可以放權(quán)給?。ㄊ校试S各?。ㄊ校┰谙喈?dāng)長的時間內(nèi)存在一定差距，并逐步縮小