行政管理畢業(yè)論文無居民海島開發(fā)管理問題研究

1、<p><b>　　本科畢業(yè)論文</b></p><p><b>　　（20 屆）</b></p><p>　　無居民海島開發(fā)管理問題研究</p><p>　　所在學(xué)院 </p><p>　　專業(yè)班級(jí) 行政管理

2、 </p><p>　　學(xué)生姓名 學(xué)號(hào) </p><p>　　指導(dǎo)教師 職稱 </p><p>　　完成日期 年 月 </p><p><b>　　目 錄</b>

3、</p><p><b>　　摘 要1</b></p><p>　　Abstract．1</p><p><b>　　前 言1</b></p><p>　　一、加強(qiáng)無居民海島開發(fā)管理的意義2</p><p>　?。ㄒ唬┛沙掷m(xù)發(fā)展的需要2</p>&

4、lt;p>　?。ǘ┌l(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的需要2</p><p>　?。ㄈ┚S護(hù)海洋權(quán)益與領(lǐng)土完整的需要2</p><p>　?。ㄋ模╈柟虈赖男枰?</p><p>　　二、無居民海島開發(fā)管理的現(xiàn)狀及國內(nèi)外成功實(shí)踐3</p><p>　?。ㄒ唬o居民海島開發(fā)管理現(xiàn)狀4</p><p>　?。ǘo居

5、民海島開發(fā)管理的國內(nèi)實(shí)踐5</p><p>　　（三）無居民海島開發(fā)管理的國外實(shí)踐6</p><p>　　三、加強(qiáng)無居民海島開發(fā)管理的建議7</p><p>　　(一）因島制宜,實(shí)行分類管理8</p><p>　　(二）加強(qiáng)立法，實(shí)行依法管理9</p><p>　?。ㄈ┥罨w制改革 建立綜合管理體制9&l

6、t;/p><p>　?。ㄋ模┙⒑u開發(fā)數(shù)據(jù)庫，提高管理的有效性、統(tǒng)籌性9</p><p>　?。ㄎ澹┳龊糜嘘P(guān)“歷史遺留問題”的銜接工作10</p><p><b>　　四、結(jié)束語11</b></p><p><b>　　參考文獻(xiàn)11</b></p><p>　　[摘

7、要]隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，無居民海島開發(fā)利用逐漸擴(kuò)大，對(duì)其周邊海域及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響也日趨加劇，加強(qiáng)無居民海島開發(fā)管理具有必要性和緊迫性。本文依據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》，分析了加強(qiáng)無居民海島開發(fā)管理的原因，審視了我國當(dāng)前無居民海島的管理狀況，從無居民海島開發(fā)成功和失敗案例中探討了其中還存在的一些問題與不足，同時(shí)，探析了國外無居民海島開發(fā)管理舉措，提出完善制度建設(shè)、協(xié)調(diào)管理等進(jìn)一步加強(qiáng)我國無居民海島保護(hù)利用和管理的具體措施。<

8、/p><p>　　[關(guān)鍵詞]無居民海島；開發(fā)利用；管理</p><p>　　Abstract:With the rapid development of marine economy, development and utilization of uninhabited islands gradually expanded. its surrounding waters and the reg

9、ional economy are becoming increasingly intensified. Strengthen the development and management of uninhabited islands have the necessity and urgency. This article based on the <PRC Law on Protection Island>, Analys

10、is of uninhabited islands to strengthen the development and management reasons, Examines China's current regulatory status of </p><p>　　Key words:Uninhabited Islands; Development and utilization; Managem

11、ent</p><p><b>　　前 言</b></p><p>　　我國是一個(gè)海洋大國，海島眾多，面積大于500平方米以上的島嶼有6000多個(gè)，其中約94％的島嶼為無人居住的島嶼，面積在500平方米以下的島嶼和巖礁則有上萬個(gè)。在這些島嶼當(dāng)中，有些島嶼上住著常住居民，比如舟山本島。而有些島嶼、巖礁和低潮高地雖在我國管轄海域范圍內(nèi)，但因?yàn)榻煌ú槐愫突A(chǔ)設(shè)施欠缺等原因

12、，并不作為常住戶口居住地。根據(jù)《海島保護(hù)法》，這些不屬于居民戶籍管理的住址登記地海島被稱為無居民島。</p><p>　　海島的地位至關(guān)重要，海島及其周圍海域蘊(yùn)藏著豐富的海洋資源，具有很大開發(fā)潛力，對(duì)我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源合理利用起到重要作用；同時(shí)，海島又是海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)于維持生態(tài)環(huán)境的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)揮著不可替代的作用；有的海島因其特殊的戰(zhàn)略地位，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家海洋權(quán)益的使命。</p>

13、<p>　　一、加強(qiáng)無居民海島開發(fā)管理的意義</p><p>　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然資源的日益短缺，海洋的地位越來越被人們重視。海島資源是海洋國土資源的重要組成部分,同時(shí)也是海洋開發(fā)戰(zhàn)略中不可或缺的一部分，對(duì)無居民海島的開發(fā)利用日漸成為海洋事業(yè)的重要科目；合理的開發(fā)利用既能保護(hù)我國的海島資源,有利于海洋生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)，有益于海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其重要性不言而喻。</p>&l

14、t;p>　　無居民海島往往存在著遠(yuǎn)離大陸，位置偏僻，交通不便等地理因素，在過去很長一段時(shí)間，管理相對(duì)滯后，加之開發(fā)利用方式不當(dāng)或過度開發(fā)利用，存在著一定的盲目性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。既破壞了海島的自然景觀和海上天然屏障，又對(duì)島上的植被造成了破壞。因此，進(jìn)一步規(guī)范無居民海島開發(fā)管理，意義十分重大。</p><p>　?。ㄒ唬┛沙掷m(xù)發(fā)展的需要</p><p>　　科學(xué)發(fā)展觀要求我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的

15、同時(shí)注重資源的可持續(xù)利用，有序開發(fā)。無居民海島是一種重要的自然資源，海島及其周圍海域是個(gè)巨大的能源寶庫，無序、粗放式的開發(fā)活動(dòng)必將導(dǎo)致資源的迅速枯竭。加強(qiáng)對(duì)無居民海島開發(fā)管理，可以更有效地為人類提供一些新的能源, 解決人類的能源危機(jī),促進(jìn)海島資源的綜合利用。如設(shè)立自然保護(hù)區(qū)可以保護(hù)無居民海島的自然資源, 尤其是保護(hù)那些珍稀、瀕危的動(dòng)植物, 保護(hù)生物的多樣性,以便于人類可以持續(xù)利用。[1]促使社會(huì)效益最大化，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。<

16、/p><p>　?。ǘ┌l(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的需要</p><p>　　加強(qiáng)無居民海島的開發(fā)管理，合理規(guī)劃布局，能夠更好地帶動(dòng)周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度,尤其是有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。位于美麗的千島之城舟山的旅游景區(qū)情人島、與普陀山并稱佛教圣地的珞珈山，由于當(dāng)?shù)氐闹匾?，合理開發(fā)、建設(shè)，每年接待眾多游客，給當(dāng)?shù)貛砹丝捎^的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)提升了舟山本土的知名度，帶動(dòng)了旅游、酒店、餐

17、飲等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的連鎖發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。</p><p>　　廈門現(xiàn)有17個(gè)無居民海島，這些海島以廈門島為中心，眾星拱月般分布在390平方公里的海域中，被人們形象地稱為廈門的“珍珠項(xiàng)鏈”，經(jīng)過當(dāng)?shù)卣挠行ч_發(fā)管理，成為廈門著名的海上景點(diǎn)，提升了廈門的城市品位，促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。</p><p>　?。ㄈ┚S護(hù)海洋權(quán)益與領(lǐng)土完整的需要</p><p>　

18、　根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，島嶼是劃定領(lǐng)海基點(diǎn)的重要依托，直接影響到國家內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的范圍和面積。尤其是沿海岸邊緣的島嶼，雖其貌不揚(yáng)，是領(lǐng)海基線不可或缺的組成部分。一個(gè)普通如圓桌大小的島嶼或者巖礁就可以擁有1550平方公里的領(lǐng)海海域。而擁有一個(gè)孤立小島的領(lǐng)土主權(quán)，就擁有其周圍43萬平方公里海域豐富的海洋生物和海底油氣資源的捕撈、開采等主權(quán)權(quán)利。加強(qiáng)無居民海島的開發(fā)管理，保護(hù)這些海島不受破壞，是維護(hù)我國海洋權(quán)

19、益與領(lǐng)土完整的重要舉措。</p><p>　　2010年2月，中國海軍東海艦隊(duì)某偵測(cè)船大隊(duì)完成了外磕角領(lǐng)海基點(diǎn)的控制測(cè)量任務(wù),共采測(cè)數(shù)據(jù)1萬多組,通過軟件解算,形成最終測(cè)量資料,這標(biāo)致著中國東海海域的全部領(lǐng)?；c(diǎn)已確定永久性標(biāo)志。</p><p>　?。ㄋ模╈柟虈赖男枰?lt;/p><p>　　我國的海島地處海防最前哨，具有非常重要的軍事價(jià)值，常被稱作大陸的門戶，是國

20、防安全的天然屏障。由海島組成的島弧或島鏈，構(gòu)成了我國海上的第一道國防屏障。它不僅成為防御敵人從海上進(jìn)攻的要塞，而且為軍艦提供許多優(yōu)良的港灣和避風(fēng)錨地，成為海軍艦艇之家。在海戰(zhàn)中，它還能為小型艦艇提供十分隱蔽的待機(jī)點(diǎn)。同時(shí)，孤立在驚濤駭浪中的海島視野開闊，是設(shè)置雷達(dá)觀通站和設(shè)置燈塔等助航設(shè)備的好地方。位于我們最南端的曾母暗沙對(duì)于維護(hù)中國南海通道或印度洋通道，還是對(duì)于未來中國收復(fù)經(jīng)營南沙，此地都是必爭之地，是必不可少的戰(zhàn)略要地。</p

21、><p>　　海島也是海軍反擊侵略和戰(zhàn)略追擊的前沿陣地，較大的海島可以興建軍事基地，實(shí)際上就是海中永不沉沒的“航空母艦”?？梢哉f，誰有效地控制了海島，誰就能控制周圍的海面、海底，誰就掌握了制海權(quán)、制空權(quán)，就能維護(hù)大陸的安全。一直存在的南沙爭議，主要就體現(xiàn)在島嶼的控制權(quán)上。</p><p>　　總之，加強(qiáng)海島開發(fā)利用管理，意義十分重大。其對(duì)經(jīng)濟(jì)、國防以及海洋權(quán)益與領(lǐng)土完整等方面，有著深遠(yuǎn)的影響。

22、尤其是無居民海島，合理開發(fā)利用的重要性更為凸顯。</p><p>　　無居民海島開發(fā)管理的現(xiàn)狀及國內(nèi)外成功實(shí)踐 </p><p>　　在《海島名錄》中公布我國沿海11個(gè)省市面積在500平方米以上的海島共有6000多個(gè)，其中無居民島約占94％。全國無居民海島數(shù)量最多的是浙江省，其次是福建、廣東、廣西、遼寧、山東等地。大致分配如下：</p><p><b>　

23、　表一：島嶼比較表</b></p><p><b>　　圖1：島嶼比較圖</b></p><p>　?。ㄒ唬o居民海島開發(fā)管理現(xiàn)狀</p><p>　　如此眾多的無居民海島，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，在很多沿海省市區(qū)，海島經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。20世紀(jì)90年代以來，隨著海洋產(chǎn)業(yè)的競爭日趨激烈，沿海近岸的開發(fā)密度過大

24、，很多超前的開發(fā)者目光開始轉(zhuǎn)向數(shù)量巨大的無居民海島及其周圍海域。目前，我國各地開發(fā)狀況不一。</p><p>　　作為海島大省的浙江，比較重視海域、海島資源的保護(hù)與利用，在加強(qiáng)一般性保護(hù)的同時(shí)，還先后建立了3個(gè)國家級(jí)、省級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)，6個(gè)國家級(jí)、省級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)，4個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)（增殖放流區(qū)），合計(jì)面積近1600平方公里，大批無居民海島及海洋資源得到了有效保護(hù)。在保護(hù)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)無居民海島的合理

25、開發(fā)利用，主要用于圍海造地、港口碼頭、臨港工業(yè)和防災(zāi)減災(zāi)等國家和地方重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。據(jù)調(diào)查，自1990年至2007年期間，全省共有583個(gè)無居民海島得到不同程度的開發(fā)，約占原有無居民海島總數(shù)20.2%.[2]</p><p>　　據(jù)國家海洋技術(shù)中心調(diào)查結(jié)果，浙江省有786個(gè)以上無居民海島得到不同程度的開發(fā)利用，占總數(shù)的27.3%。其利用類型分為五類：一是以圍墾和填海連島等工程為主的圍填類開發(fā)；二是以臨港產(chǎn)業(yè)、船舶修

26、造、農(nóng)林牧漁、旅游項(xiàng)目等為主的經(jīng)濟(jì)類開發(fā)；三是以燈塔航標(biāo)和科學(xué)研究等用途為主的公益類利用；四是以海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)為主的保護(hù)類利用；五是設(shè)有領(lǐng)?；c(diǎn)的權(quán)益類利用。</p><p>　　青島海域分布眾多無居民海島、巖礁，大潮高潮時(shí)露出海面面積500平方米（認(rèn)定為“海島”的面積標(biāo)準(zhǔn)）以上的有59個(gè)，其中最大的大福島達(dá)58萬平方米。[3]這些海島除起到調(diào)節(jié)沿海氣候作用外，還是候鳥遷徙、珍貴海洋生物繁衍及珍稀植被生長之地，部

27、分已被列入國家各級(jí)自然保護(hù)區(qū)。</p><p>　　一直以來，青島秉承“不開發(fā)就是最好的保護(hù)”的精神，限制無居民海島開發(fā)利用。2008年11月27日青島頒布《青島市無居民海島管理?xiàng)l例》，該條例也對(duì)青島的無居民海島開發(fā)利用進(jìn)行了政策“松綁”,允許限制開發(fā)使用部分無居民海島。青島現(xiàn)有無居民海島60個(gè),除了小青島外,其他大部分無居民海島基本處于自然狀態(tài)。為加強(qiáng)對(duì)無居民海島的保護(hù),青島市在今年年底前將為所有的無居民海島全

28、部設(shè)立界碑,界碑將成為海島的“身份證”,規(guī)范海島的環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用。</p><p>　　目前，廈門絕大多數(shù)海島仍處于“未開發(fā)狀態(tài)”。2010年，廈門啟動(dòng)無居民海島開發(fā)計(jì)劃，選擇幾個(gè)相鄰的島嶼“串島”開發(fā)，挖掘海島生態(tài)旅游市場(chǎng)。同時(shí)，對(duì)已批準(zhǔn)的無居民海島，對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)政策或資金支持，為無居民海島開發(fā)創(chuàng)造有利條件。</p><p>　　國家海洋局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“十一五”期間，

29、我國海島保護(hù)法律制度從無到有，海島管理由弱漸強(qiáng)。2010年《海島保護(hù)法》頒布實(shí)施，改變了長期以來海島保護(hù)管理缺乏國家層面立法保障的局面。同時(shí)，法律配套制度的研究與制定也積極開展，《無居民海島使用金征收使用管理辦法》、《省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃編制管理辦法》等20多部海島管理制度政策陸續(xù)出臺(tái)；沿海各地海島法制建設(shè)也取得突破，青島市、寧波市、廈門市無居民海島管理?xiàng)l例相繼獲得通過。到目前為止，我國已經(jīng)形成了以《海島保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋無居民海島申請(qǐng)審

30、批、使用權(quán)登記、有償使用、執(zhí)法監(jiān)察、海島名稱管理等方面的較為完整的海島保護(hù)管理法律體系。 </p><p>　　在眾多開發(fā)利用無居民海島的案例中，一些不足是我們必須要引起重視的。我們不能忽視有些地區(qū)對(duì)海島重要性的認(rèn)識(shí)還不夠，海島規(guī)劃、管理政策研究滯后；海島生態(tài)破壞相對(duì)嚴(yán)重；開發(fā)層次不是很高，經(jīng)濟(jì)效益比較低下。還有一些地區(qū)對(duì)無居民海島的開發(fā)多局限于單項(xiàng)的一島一用式的開發(fā)，例如單純用于水產(chǎn)養(yǎng)殖、放牧、采石或作為航標(biāo)(

31、燈塔)基地等，缺乏對(duì)資源的整體綜合開發(fā)利用，未形成規(guī)模統(tǒng)一；主要表現(xiàn)在：大量采石造成海島地貌形態(tài)遭到破壞，部分海島行將消失；開發(fā)過程中只采不種，導(dǎo)致海島植被受損嚴(yán)重，使生態(tài)群落和動(dòng)物區(qū)系遭受破壞；大規(guī)模采挖珊瑚造成資源消失，使賴以生存的熱帶珊瑚魚類生態(tài)系統(tǒng)遭到毀滅性破壞。另外，政府有效的綜合管理還有待增強(qiáng)。</p><p>　　據(jù)了解，由于環(huán)境惡化加上人為破壞，我國無居民海島正在逐年減少。國家海洋局的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示

32、，與20世紀(jì)90年代相比，浙江海島消失了200多個(gè)，遼寧省海島消失48個(gè)，河北省海島消失60個(gè)，福建省海島消失83個(gè)，海南省海島消失51個(gè)。</p><p>　?。ǘo居民海島開發(fā)管理的國內(nèi)實(shí)踐</p><p>　　我國無居民海島開發(fā)源遠(yuǎn)流長，歷史上都有不同程度的開發(fā)和保護(hù)。20世紀(jì)就是年代以來，更有了私人海島的發(fā)展。1996年，杭州藝術(shù)家朱仁民獲得“蓮花島”，中國第一代“私人島主”產(chǎn)生

33、。臺(tái)商陳明哲在1999年開始了海南西島的旅游開發(fā)，也是中國無居民海島開發(fā)的先行者。杭州設(shè)計(jì)師陳耀光、財(cái)經(jīng)作家吳曉波等等，都是在私人海島方面有不斷的探索。</p><p>　　在長期的探索實(shí)踐中，國內(nèi)一些省市走出了自己的道路，成為無居民海島開發(fā)管理的典范，他們的經(jīng)驗(yàn)值得我們研究學(xué)習(xí)。</p><p><b>　　1.廈門經(jīng)驗(yàn)</b></p><p&g

34、t;　　廈門市政府于2002年11月1日制定了無居民海島保護(hù)與利用管理的政府規(guī)章，2004年廈門出臺(tái)了我國首部地方性無居民海島法規(guī)——《廈門市無居民海島保護(hù)與利用管理辦法》，對(duì)無居民海島的權(quán)屬、開發(fā)與保護(hù)作出詳細(xì)規(guī)定，將海島分為經(jīng)營性用島和非經(jīng)營性用島，分別規(guī)定經(jīng)營性用島招標(biāo)拍賣程序和非經(jīng)營性用島項(xiàng)目申請(qǐng)審批程序，為國家首部《海島保護(hù)法》的制定提供了有益探索。無論是政府規(guī)章還是地方性法規(guī)，都開創(chuàng)了全國無居民海島保護(hù)與利用依法管理的先河。

35、</p><p>　　此后，又在全國率先編制了《廈門市無居民海島保護(hù)與利用控制性詳細(xì)規(guī)劃》，根據(jù)已確定的海島功能定位，為寶珠嶼、大兔嶼、小兔嶼、猴嶼、土嶼等面積在2000平方米以上、可適度利用的無居民海島，制定開發(fā)利用的詳細(xì)規(guī)劃，明確每座海島適合發(fā)展什么、重點(diǎn)該保護(hù)什么。[4]其中突出的一項(xiàng)規(guī)定：建立相對(duì)集中處罰權(quán)制度,對(duì)無居民海島保護(hù)和利用中的違法行為，由市海洋與漁業(yè)行政主管部門統(tǒng)一行使處罰權(quán)。由于秉承著“保護(hù)

36、優(yōu)先、謹(jǐn)慎開發(fā)”的原則，開發(fā)管理較為合理。</p><p><b>　　2.舟山經(jīng)驗(yàn)</b></p><p>　　舟山鳳凰島距離舟山定海市區(qū)1.5公里，全島面積170畝，游艇航行3分鐘。目前，島上一期建筑面積22000平方米，集合了凈化海水游泳池、海水足浴、高爾夫練習(xí)場(chǎng)、淡水垂釣場(chǎng)、近海海釣、野外燒烤等項(xiàng)目。如果你想要和大海來一次親密的“約會(huì)”，那么去鳳凰島游玩是一個(gè)

37、不錯(cuò)的選擇。</p><p>　　據(jù)了解，舟山將推出四項(xiàng)舉措全力打造時(shí)尚旅游精品。一是打造長三角一流的游艇俱樂部。舟山鳳凰島置業(yè)有限公司計(jì)劃投入5億元，建設(shè)游艇俱樂部項(xiàng)目，邀請(qǐng)國內(nèi)知名的房地產(chǎn)營銷策劃公司、建筑園林設(shè)計(jì)公司合作開發(fā)。二是建設(shè)“海上明珠”。對(duì)鳳凰島進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，打造鳳凰灣水上嘉年華，把鳳凰島建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善、內(nèi)容豐富、符合時(shí)尚潮流的“海上明珠”。三是突出生態(tài)環(huán)保理念。通過對(duì)太陽能、風(fēng)能

38、的利用實(shí)現(xiàn)整島的能源自給，通過對(duì)新型電子產(chǎn)品和網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)智能化項(xiàng)目，提高防震、防火、防臺(tái)、防洪能力。四是做好輻射和帶動(dòng)作用。精心策劃鳳凰島與周邊景區(qū)的旅游線路，加強(qiáng)與周邊城市及長三角地區(qū)的交流合作。[5]</p><p><b>　　3.青島經(jīng)驗(yàn)</b></p><p>　　在相關(guān)法律未出臺(tái)之前，不斷有企業(yè)或個(gè)人申請(qǐng)開發(fā)這些無居民海島，但均遭拒絕。專家認(rèn)為，海島及

39、礁石除了起到疏導(dǎo)洋流、環(huán)護(hù)大陸岸作用外，從我國領(lǐng)海范圍認(rèn)屬上來講，有標(biāo)志性意義，所以“一塊礁石也不應(yīng)該動(dòng)?！备鶕?jù)青島市海洋主管部門的負(fù)責(zé)同志介紹，開發(fā)就需建碼頭，采挖礁巖灘沙，改變海島原來面貌，對(duì)野生生物生存環(huán)境必然構(gòu)成毀滅性破壞。在目前國家尚未出臺(tái)具體政策，且保護(hù)海島技術(shù)條件亦不成熟的情況下，開發(fā)明顯弊大于利，“不開發(fā)就是最好的保護(hù)”，截至目前，青島對(duì)無居民海島的開發(fā)程度也不大。</p><p>　　青島市政府

40、多次發(fā)布通告，嚴(yán)禁任何單位及個(gè)人在無居民海島及周圍海域炸島炸礁、采石挖沙取土、破壞植被、狩獵捕鳥、建造構(gòu)筑物及其他損害海島自然生態(tài)環(huán)境等行為，禁止私自登島旅游及釣魚。此外，公眾保護(hù)海島意識(shí)也逐步增強(qiáng)，一旦發(fā)現(xiàn)有登島捕鳥現(xiàn)象，居民都能自發(fā)舉報(bào)，當(dāng)?shù)孛襟w同時(shí)及時(shí)進(jìn)行輿論監(jiān)督。[3]</p><p>　?。ㄈo居民海島開發(fā)管理的國外實(shí)踐</p><p>　　無居民島保護(hù)是一個(gè)世界性問題，海島是

41、海洋核心地理單元之一，是各國維護(hù)海洋權(quán)益的重要依托。全世界共有150個(gè)領(lǐng)土與海洋沾邊的島國和臨海國,占國家總數(shù)的四分之三多。很多國家都需要面對(duì)無居民島保護(hù)的問題。例如許多島嶼國家和地區(qū)由于缺乏科學(xué)和技術(shù)信息以及基礎(chǔ)設(shè)施和必要的人力和財(cái)力資源，未能充分解決島嶼外來入侵物種造成的問題。戈登布倫特英格拉姆在《原發(fā)性雨林的剩余群島》一文中提到生物圈保護(hù)區(qū)最有希望在最不改變島嶼前提下提供有效的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測(cè)生物多樣性。這一國際稱號(hào)，通過生物圈計(jì)劃

42、管理，允許在一個(gè)地區(qū)有一個(gè)保存和保護(hù)的選擇范圍，采取一系列措施，通過高度保護(hù)的核心和精心管理緩沖區(qū)，過渡區(qū)。這樣的區(qū)劃方案足夠靈活適應(yīng)性管理區(qū)域核心。[6]《一些浮動(dòng)島嶼生態(tài)觀測(cè)》一文整理歸納了島嶼周圍的生態(tài)系統(tǒng)，并對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢測(cè)。[7]</p><p>　　各沿海國家為了充分享有海島的各項(xiàng)權(quán)利，履行保護(hù)義務(wù)，紛紛加快海島立法步伐。韓國1986年制定、1999年修訂了《韓國島嶼開發(fā)促進(jìn)法》，2006年出臺(tái)了《

43、無人島嶼保護(hù)和管理法》；日本上世紀(jì)中后期出臺(tái)了《孤島振興法》，2007年出臺(tái)了涉及海島管理的《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域設(shè)置法》；印度尼西亞在2007年出臺(tái)了《海岸帶和小島管理法》；馬爾代夫出臺(tái)了一系列法規(guī)，形成了獨(dú)特的海島管理模式，在世界范圍內(nèi)成為海島管理的典范；美國、英國、澳大利亞等國家也出臺(tái)了針對(duì)性的法律，推進(jìn)、引導(dǎo)和規(guī)范海島的發(fā)展。[8] 他山之石可以攻玉，或許國外的一些做法能給我們一些借鑒。</p>&l

44、t;p><b>　　1．馬爾代夫模式 </b></p><p>　　度假天堂馬爾代夫，是印度洋上的群島國家，由19組珊瑚環(huán)礁、1200多個(gè)珊瑚島嶼組成，其中202個(gè)島嶼有人居住。</p><p>　　馬爾代夫當(dāng)?shù)氐暮u開發(fā)均由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體向政府租賃一個(gè)海島及周邊海域，以一座海島建設(shè)一個(gè)酒店，建成一個(gè)完整、獨(dú)立、封閉式度假村的模式經(jīng)營發(fā)展。正是這種一島一店的“小、

45、清、靜”的開發(fā)模式使馬爾代夫海島開發(fā)取得了極大的成功，濱海旅游獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，被稱為海島開發(fā)的“馬爾代夫模式”。[9]</p><p><b>　　2．韓國經(jīng)驗(yàn)</b></p><p>　　韓國《關(guān)于保全和管理無人島嶼的法案》規(guī)定：政府將同地方自治團(tuán)體和民間團(tuán)體等，每隔十年在無人島定期實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定綜合管理計(jì)劃。</p><p>　

46、　綜合管理計(jì)劃將按照絕對(duì)保全、準(zhǔn)保全、可利用和可開發(fā)等四個(gè)級(jí)別，對(duì)無人島進(jìn)行劃分，對(duì)不同級(jí)別制定不同的管理方案。如果由于在自然環(huán)境等人文、社會(huì)層面有非常大的價(jià)值，而被分為“絕對(duì)保全”，將嚴(yán)格控制人們出入該無人島。對(duì)列入“準(zhǔn)保全”級(jí)別的無人島，也可以臨時(shí)限制出入。</p><p><b>　　3.日本經(jīng)驗(yàn)</b></p><p>　　“沖之鳥島”問題一直是一個(gè)熱點(diǎn)事件，

47、撇開軍事和戰(zhàn)略價(jià)值，對(duì)“對(duì)沖之鳥島”的保護(hù)可見日本政府保護(hù)海島的力度。</p><p>　　“沖之鳥島”位于東京西南1740公里的海上，在地質(zhì)構(gòu)造上屬于珊瑚礁。它本來由6塊巖礁組成，但是由于長年被海浪侵蝕，正在不斷沒入海面或消失，現(xiàn)在只有兩塊巖礁露出水面。為了防止“沖之鳥”被風(fēng)化和潮水腐蝕而淹沒，1987年起開始在沖之鳥四周筑成堤防設(shè)施，后又設(shè)置了氣象觀測(cè)裝置。可見日本政府對(duì)該“礁石”保護(hù)力度之大！</p&

48、gt;<p>　　國外海島保護(hù)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)還有很多，這需要我們辯證的吸收，洋為中用，對(duì)癥下藥，使我國無居民島管理更上一個(gè)臺(tái)階。</p><p>　　三、加強(qiáng)無居民海島開發(fā)管理的建議 </p><p>　　在無居民島開發(fā)管理的過程中，《海島保護(hù)法》從2010年3 月1 日起正式實(shí)施?！逗u保護(hù)法》規(guī)定的海島保護(hù)規(guī)劃、無居民海島權(quán)屬及有償使用、特殊用途海島保護(hù)、監(jiān)督檢查等重要制

49、度，從源頭上規(guī)范了海島開發(fā)利用秩序，由財(cái)政部、國家海洋局共同制定的《無居民海島有償使用辦法》規(guī)定，國家實(shí)行無居民海島有償使用制度。無居民海島使用權(quán)可以通過申請(qǐng)審批方式出讓，也可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓。其中，旅游、娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性用島有兩個(gè)及兩個(gè)以上意向者的，一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。</p><p>　　綜上，我國普遍存在的“無序、無度、無償”使用海島局面將告結(jié)束，我國將逐步建立、完善無居民海

50、島的有償使用制度體系。同時(shí)，為了無居民海島管理體制的進(jìn)一步完善，提出以下幾點(diǎn)建議。</p><p>　　(一）因島制宜,實(shí)行分類管理</p><p>　　在無居民海島開發(fā)的過程中，很長一段時(shí)間單位及個(gè)人都是比較盲目的。在無居民海島及周圍海域炸島炸礁、采石挖沙取土、破壞植被、狩獵捕鳥、建造構(gòu)筑物及其他損害海島自然生態(tài)環(huán)境等等。眾所周知，開發(fā)陸地需要因地制宜，海島開發(fā)管理也是同樣道理。不同的海

51、島具有不同的地理位置、不同的資源、不同的區(qū)域性等因素。應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)管理方法，優(yōu)化無居民海島的開發(fā)與管理模式。運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)管理的原則和方法，在開發(fā)利用前事先進(jìn)行考察調(diào)研，是十分必要的。并將海島進(jìn)行分類，例如：海洋權(quán)益型、旅游開發(fā)型、自然保護(hù)型，軍事保護(hù)型等等。根據(jù)相關(guān)界定，針對(duì)無居民海島的類型及其性質(zhì)、特點(diǎn)來確定管理方針,從而實(shí)行有效的分類管理，逐步推動(dòng)無居民海島的開發(fā)趨勢(shì)從傳統(tǒng)的單純開發(fā)模式逐漸優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷谋Ｗo(hù)性開發(fā)模式?！?lt;

52、/p><p>　　表二：無居民海島用島類型界定[10]</p><p>　　(二）加強(qiáng)立法，實(shí)行依法管理</p><p>　　在無居民海島開發(fā)管理的過程中，國家和地方相繼出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)。同時(shí)我們也看到，目前的無居民海島法律體系還是不健全的，例如我國現(xiàn)行法律中也未規(guī)定無居民海島使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)移和消滅等需在土地管理部門不動(dòng)產(chǎn)登記并按用地性質(zhì)實(shí)行用途管制。無居民海島

53、盡管由土地和海域兩部分組成，但我國《民法通則》、《土地管理法》和《海域管理法》等法律、法規(guī)和規(guī)章均未將無居民海島作為土地或者海域的一部分，而是制定了《中華人民共和國海島保護(hù)法》加以規(guī)范。[11]另外，對(duì)于2011年4月出讓176個(gè)無居民海島的舉措，無居民海島的物權(quán)屬性[12]等方面，都需要相關(guān)法律法規(guī)的完善。</p><p>　　加強(qiáng)關(guān)于無居民海島的立法，實(shí)行依法管理，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以

54、保證無居民海島管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯(cuò)誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時(shí)，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率。</p><p>　?。ㄈ┥罨w制改革 建立綜合管理體制</p><p>　　鑒于無居民海島統(tǒng)一規(guī)劃還比較欠缺，管理體制還有待進(jìn)一步完善，建立綜合管理體制，開展無居民海島海洋功能區(qū)劃和開發(fā)利用總體規(guī)劃，對(duì)于維護(hù)國家領(lǐng)土完整與海洋權(quán)益、保護(hù)海島

55、生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)自然資源，發(fā)揮海島特殊用途等有著重要的意義，將海島開發(fā)、保護(hù)、管理行為以法規(guī)形式規(guī)范化，建立海島管理的新秩序，實(shí)施海島綜合管理，依法“管島、用島、治島”。</p><p>　　無居民海島是海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，建立以省海洋行政主管部門牽頭、其他有關(guān)部門協(xié)同配合的集中統(tǒng)一、有效的海島綜合管理體制，統(tǒng)籌考慮無居民海島的生態(tài)、環(huán)境、保護(hù)、開發(fā)與管理，規(guī)范海島開發(fā)秩序。建議開展省無居民海島海洋功能

56、區(qū)劃和開發(fā)利用總體規(guī)劃，區(qū)劃和規(guī)劃應(yīng)在遵循自然規(guī)律和生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)上，按自然屬性和戰(zhàn)略地位逐島進(jìn)行功能定位，明確無居民海島的開發(fā)利用保護(hù)方向，將無居民海島的開發(fā)利用融入整個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的大格局中。[13] </p><p>　?。ㄋ模┙⒑u開發(fā)數(shù)據(jù)庫，提高管理的有效性、統(tǒng)籌性</p><p>　　在無居民海島開發(fā)管理的過程中，雖然無居民島具有差異性，但也不是無章可循。同

57、一區(qū)域，相同區(qū)位等因素下的無居民島還是具有相類似的屬性，因此，我們需要不斷的歸納整理，通過對(duì)無居民島面積、區(qū)位、資源、用途、投資、收益等的考察研究，建立海島開發(fā)數(shù)據(jù)庫。筆者認(rèn)為是十分有必要的。管理部門通過無居民海島基本信息卡可初步了解每一個(gè)無居民海島的基本情況、開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀以及相應(yīng)的管理措施，提高管理的有效性和統(tǒng)籌性。類似表格如下：</p><p>　　表3：無居民海島基本信息卡 [14]  —

58、—省——市</p><p>　?。ㄎ澹┳龊糜嘘P(guān)“歷史遺留問題”的銜接工作</p><p>　　由于一些歷史的原因, 一些無居民海島屬于沿海農(nóng)村的薪炭林,使得沿海農(nóng)村農(nóng)民擁有無居民海島上的林地所有權(quán)和使用權(quán)。另一些無林地所有權(quán)或者使用權(quán)的無居民海島一直被沿海農(nóng)村農(nóng)民、漁民在使用和經(jīng)營管理,形成了事實(shí)上的使用權(quán)。無居民海島上的建筑設(shè)施產(chǎn)權(quán)也比較復(fù)雜,一些無居民海島因?yàn)椤按髰u建、小島遷”,留置了

59、一些房產(chǎn)和其他資產(chǎn), 一些則是部隊(duì)轉(zhuǎn)防后留下了閑置的軍用設(shè)施,還有一些則是沿海漁民、農(nóng)民為了海洋捕撈和海島生產(chǎn)需要而構(gòu)建的臨時(shí)性設(shè)施。[15]</p><p>　　《海島保護(hù)法》明確規(guī)定：無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。針對(duì)上述問題，各地海洋與漁業(yè)局應(yīng)本著“尊重歷史、積極穩(wěn)妥”的原則，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極醞釀提出解決這些“歷史遺留問題”的政策，按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地置換、先易后難、分步

60、實(shí)施等多種思路和方式，統(tǒng)籌好依法行政與維護(hù)穩(wěn)定、保障權(quán)益工作。[16]</p><p><b>　　四、結(jié)束語</b></p><p>　　無居民海島保護(hù)與管理工作不僅非常重要，而且意義重大，然而真正實(shí)現(xiàn)無居民海島的合理開發(fā)利用和有序管理，還有很多問題需要進(jìn)一步研究和探討。無居民海島保護(hù)與管理工作開展起來，沿海各地需要投入大量的人力、物力。</p>&l

61、t;p>　　無居民海島的承載能力是很有限的，生態(tài)環(huán)境也相對(duì)脆弱，通過對(duì)無居民島開發(fā)管理的研究分析，認(rèn)清重要性，并學(xué)習(xí)研究國內(nèi)外相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，為我國無居民海島開發(fā)管理提供有效地借鑒比對(duì)。讓我們共同關(guān)注無居民海島，關(guān)注無居民海島開發(fā)管理，關(guān)注中國領(lǐng)海上的每一寸土地！</p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]翁志軍, 陳菲菲.無居

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