關(guān)于農(nóng)民集體主體地位的立法思考

1、<p>　　關(guān)于農(nóng)民集體主體地位的立法思考</p><p>　　[摘 要]“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，基本前提是確認農(nóng)民集體的法人地位，以及集體成員權(quán)的私法性質(zhì)，豐富集體成員對土地各種權(quán)利內(nèi)容，減少不必要干預。為此，必須盡早制訂《農(nóng)民集體組織法》，通過該法健全法人內(nèi)部組織機構(gòu)，強化對農(nóng)民集體執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)民集體；民事主體；集體成員權(quán) </

2、p><p>　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，并從政策的角度提出了實現(xiàn)這一政策目標的具體路徑：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立

3、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行?！北疚恼J為，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，從民法的角度觀察，有一個基本前提，是確認農(nóng)民集體的民事主體地位和屬性，并將集體成員的權(quán)利以立法的方式確認為私權(quán)，以獲得《物權(quán)法》、《侵權(quán)責任法》等法律、法規(guī)的保護。 </p><p>　　一、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的形式和主體屬性 </p><p>　?。ㄒ唬┺r(nóng)民集體經(jīng)濟組織的形式 </p

4、><p>　　現(xiàn)行法律，在兩種意義上使用農(nóng)民集體經(jīng)濟組織這一術(shù)語：農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和農(nóng)村集體企業(yè)。 </p><p>　　作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織?！稇椃ā返?條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩

5、個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第12條第1款、《物權(quán)法》第60條也有相同規(guī)定。簡言之，上述法律規(guī)定中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，簡言之就是村民小組，以前的生產(chǎn)隊。 </p><p>　　作為集體土地所有權(quán)行使主體的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。依《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，土地所有權(quán)歸村級以上集體所有的，由村、鄉(xiāng)集

6、體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使土地所有權(quán)。即，土地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，但權(quán)利的行使歸屬另一主體集體經(jīng)濟組織或村民委員會。 </p><p>　　（二）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的主體屬性 </p><p>　　農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的主體屬性，是長期困擾學術(shù)界和立法機關(guān)的一大難題。在《物權(quán)法》起草和審議過程中，關(guān)于集體是什么，有的認為是企業(yè)，有的認為是聯(lián)社，甚至還有人認為是一定行政區(qū)域的縣或市。主體

7、的法律屬性不清楚，主體構(gòu)成成員的權(quán)利和義務(wù)，尤其是對集體所有權(quán)的財產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)就講不清楚。[1] </p><p>　　《民法通則》僅僅確認了兩種民事主體：自然人和法人。《合同法》增加了一類主體：其他組織。農(nóng)民集體是社會組織，因此非自然人。其他組織，因為其財產(chǎn)不完全獨立于其成員，不享有完全的民事權(quán)利能力，不能獨立承擔民事責任，其民事責任最終可能要由開辦單位或成員承擔補充責任。因此，農(nóng)民集體非其他組織。農(nóng)民集體擁

8、有獨立的財產(chǎn)，有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，具備成為法人的實質(zhì)條件。因此，有學者贊同法人說，農(nóng)民集體所有實際是指集體所有，它是與全民所有的概念是相對應(yīng)的，但農(nóng)民集體對土地的所有要具體表現(xiàn)為各個獨立的集體經(jīng)濟所有，這些集體經(jīng)濟組織都是由個人聯(lián)合起來的具有法人資格的組織，每個組織才是集體所有權(quán)的具體的主體。[2] </p><p>　　法人包括企業(yè)法人和非企業(yè)法人，非企業(yè)法人包括機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人和

9、企業(yè)法人。根據(jù)國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，應(yīng)當將農(nóng)民集體排除在機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人之外。企業(yè)法人依據(jù)所有制形式可以分為全民企業(yè)法人、集體企業(yè)法人和其他（外商獨資、混合所有制）企業(yè)法人。農(nóng)民集體是否為集體企業(yè)法人呢？國務(wù)院《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》（2011年）所指的集體企業(yè)，是“鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同）村（含村民小組，下同）農(nóng)民集體舉辦的企業(yè)”。集體企業(yè)是農(nóng)民集體投資興辦的企業(yè)，因此不能將

10、農(nóng)民集體等同于集體企業(yè)，因此從立法的角度看，集體經(jīng)濟組織均不宜納入集體所有制企業(yè)法人的范圍。 </p><p>　　本文贊同農(nóng)民集體法人說，但認為在法人制度的類型區(qū)分上應(yīng)進行制度創(chuàng)新，新設(shè)農(nóng)民集體法人。 </p><p>　　二、盡早出臺《農(nóng)民集體組織法》 </p><p>　　在農(nóng)村，農(nóng)民集體成員的權(quán)益特別是財產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障，一個重要原因，是所謂的“所有權(quán)主

11、體虛位”?，F(xiàn)實的情況是，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，有些甚至缺乏行使集體所有權(quán)的動機，所謂土地集體所有，在一些地方實際上成了鄉(xiāng)、村干部的小團體所有，有的甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有?！盵3]本文認為，無論是治標，還是治本，都需要一部《農(nóng)民集體組織法》，應(yīng)盡早出臺《農(nóng)民集體組織法》。 </p><p>　　關(guān)于《農(nóng)民集體組織法》，本文有如下設(shè)想： </p><p>　　1.放

12、棄集體經(jīng)濟組織的提法，直接確認農(nóng)民集體的法人地位。在目前，農(nóng)民集體組織承載太多的功能，并不僅僅是土地的所有權(quán)人，也不單純從事經(jīng)濟活動。比如，農(nóng)民集體是實行村民自治的基本單元，農(nóng)民集體是農(nóng)民生老病死最基本的保障組織等。目前，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體除了集體土地之外，并無太多財產(chǎn)，集體抵抗市場風險的能力非常弱，需要立法者的寬容和政策支持。因此，不宜直接將農(nóng)民集體認定為社會經(jīng)濟組織，應(yīng)放棄使用農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的提法。建議《農(nóng)民集體組織法》直接認定集

13、體的法人資格，并將法人資格的確認和登記工作規(guī)定為政府職責。 </p><p>　　法人組織的性質(zhì)和目的，涉及法人的民事權(quán)利能力，直接影響到農(nóng)民集體民事行為的效力。為了給農(nóng)民集體提供更多的活動空間，在法人組織的性質(zhì)和目的問題上，《農(nóng)民集體組織法》應(yīng)采取模糊的態(tài)度，不應(yīng)作過多的限制。建議《農(nóng)民集體組織法》設(shè)置禁止條款，以立法的形式禁止農(nóng)民集體可能參與的，對公有制經(jīng)濟和農(nóng)民權(quán)益構(gòu)成損害的活動。比如，土地所有權(quán)交易，改變

14、土地性質(zhì)和用途，將耕地對外發(fā)包等。 　　2.建章立制。農(nóng)民集體是典型的社團法人。農(nóng)民是集體的成員，并且是集體的主人。農(nóng)民集體應(yīng)實施類似于公司治理的制度，建章立制。農(nóng)民集體應(yīng)該有自己的章程（國家應(yīng)該發(fā)布農(nóng)民集體的示范章程），在與法律、法規(guī)不違背的情況下，重點規(guī)定集體內(nèi)部的組織架構(gòu)和集體成員的權(quán)利和義務(wù)。 </p><p>　　關(guān)于農(nóng)民集體內(nèi)部的組織架構(gòu)和集體成員的權(quán)利和義務(wù)，雖然大體可以參考農(nóng)民集體企業(yè)、公司法進

15、行設(shè)置和規(guī)定，鑒于農(nóng)民集體主體虛位的現(xiàn)象，要特別重視和保護集體成員民主決策的權(quán)利。成員大會是農(nóng)民集體的權(quán)力機關(guān)，諸如耕地承包方案、耕地征收補償金方案、投資興辦集體企業(yè)等事項，應(yīng)由集體成員大會決議通過?！掇r(nóng)民集體組織法》應(yīng)當對農(nóng)民集體的組成、職權(quán)，成員大會的召集和議事規(guī)則等進行明確規(guī)定。法人理事會執(zhí)行成員大會決議并對成員大會負責。應(yīng)重視農(nóng)民集體監(jiān)督機關(guān)監(jiān)事會的設(shè)置和功能建設(shè)。我國農(nóng)村人口流動比較大，固守鄉(xiāng)土的主要是一些老弱病殘，集體成員大

16、會的召集較為困難，對集體理事會的監(jiān)督就尤為必要。因此，《農(nóng)民集體組織法》應(yīng)強化農(nóng)民集體監(jiān)事會的權(quán)限。 </p><p>　　3.農(nóng)民集體成員權(quán)本質(zhì)上是一種私法權(quán)利。正如學者所指出的，農(nóng)民集體成員權(quán)本質(zhì)上是一種私法權(quán)利，與財產(chǎn)利益密切結(jié)合在一起，是一種私權(quán)。[4]既然集體成員權(quán)性質(zhì)上是私權(quán)，就應(yīng)在私法范圍內(nèi)實行私法自治。農(nóng)民集體成員權(quán)，最為重要者是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、耕地征收補償金分配權(quán)?？紤]到權(quán)利的私法

17、性質(zhì)，對成員權(quán)中單純的財產(chǎn)權(quán)比如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的行使，法律的干預應(yīng)以必要為限。所謂必要，比如耕地保護的需要等。 </p><p>　　要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，就必須增強農(nóng)民集體的話語權(quán)。在《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，土地總體利用規(guī)劃由政府制訂，征與不征，由政府決定。耕地等土地的征收補償標準，也由法律直接予以規(guī)定，農(nóng)民集體沒有議價的權(quán)利。在城市化的進程中，農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，并未

18、受益，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”無從談起。因此《農(nóng)民集體組織法》中，立法者應(yīng)增強農(nóng)民集體的話語權(quán)。 </p><p>　　要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，就必須更多地賦予集體成員對集體土地的各種權(quán)利，并對《物權(quán)法》進行相應(yīng)的完善?？紤]到承包地是集體成員的生存保障，《擔保法》以及《物權(quán)法》對家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了限制，禁止權(quán)利抵押。宅基地使用權(quán)也僅僅限于占有和使用兩種權(quán)能，并且禁止對集體外成員出售。由于土地的產(chǎn)出低，

19、法律對土地權(quán)益的限制多，農(nóng)民集體成員外出務(wù)工成為普遍現(xiàn)象，土地以及宅基地使用權(quán)已經(jīng)失去了生存保障的意義，對集體成員土地權(quán)益的限制已經(jīng)不合時宜，《決定》以政策的形式許可家庭土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村住宅自由流轉(zhuǎn)，正當其時。當然，農(nóng)民集體成員對土地的各種權(quán)益要實現(xiàn)真正的自由流轉(zhuǎn)，并且在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)其應(yīng)有價值，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場就尤為必要和迫切。為了實現(xiàn)上述目標，《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定應(yīng)作適當調(diào)整，并由《農(nóng)民集體組織法》進行具體規(guī)定。 </p&g

20、t;<p>　　三、正確認識《農(nóng)民集體組織法》與《村民委員會組織法》的性質(zhì)和功能定位 </p><p>　　《農(nóng)民集體組織法》是一部確認農(nóng)民集體法人資格和成員權(quán)利義務(wù)的私法，應(yīng)實行法人自治?！洞迕裎瘑T會組織法》是一部公法，國家意志優(yōu)先。因此，建議將《村民委員會組織法》中村民自治有關(guān)私益的事項，比如土地發(fā)包與承包，耕地征收補償金分配等，由《農(nóng)民集體組織法》予以規(guī)定，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生

21、育等有關(guān)公益的事項，仍然由《村民委員會組織法》予以規(guī)定。 </p><p>　　相應(yīng)的，也應(yīng)正確認識農(nóng)民集體執(zhí)行機關(guān)理事會與村民委員會。依《村民委員會組織法》第3條第3款，村民小組設(shè)立的主要依據(jù)是集體土地所有權(quán)關(guān)系。而同條第1款的規(guī)定，村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立。這里就存在一個村民委員會管轄幾個村民小組的現(xiàn)象。重要的是，村民小組是土地所有權(quán)人，典型的

22、私法主體。作為農(nóng)民集體執(zhí)行機關(guān)的理事會，是法人必須設(shè)立的機關(guān)，對內(nèi)進行組織管理，對外由法律或章程規(guī)定的人員代表集體開展民事活動。村民委員會是基層群眾性自治組織，是一個有一定公法職能的社會組織。因此應(yīng)當分別設(shè)置農(nóng)民集體理事會和村民委員會，前者依《農(nóng)民集體組織法》，后者依《村民委員會組織法》。只有這樣，才可能減少村委會對農(nóng)民集體自治事項的干預，切實維護集體成員的合法權(quán)益。 </p><p><b>　　[參

23、考文獻] </b></p><p>　　[1]胡康生.物權(quán)法立法背景與觀點全集[M].北京：法律出版社，2007. </p><p>　　[2]王利明.物權(quán)法論[M].北京：中國政法大學出版社，1998. </p><p>　　[3]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京：中國政法大學出版社，1997. </p><p>　　[4]