對政府投資項目管理問題的一些思考

1、<p>　　對政府投資項目管理問題的一些思考</p><p>　　【摘 要】隨著我國城市化進程的加快，全國各地城市建設(shè)也在蓬勃發(fā)展，“代建制“模式陸續(xù)在全國各大城市進行試點；近年來，南京市也在不斷的加強城市區(qū)域的規(guī)劃和發(fā)展，而代建制在南京“試水”已經(jīng)有十余年的時間了，在城市化進程快速發(fā)展的今天，“代建制”已成為未來政府投資的一種趨勢。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】政府投資；代

2、建制；問題；對策 </p><p>　　1、我國政府投資項目管理模式的現(xiàn)狀 </p><p>　　1.1 工程項目指揮部型 </p><p>　　政府投資工程項目的指揮部管理模式是指因項目而設(shè)一個臨時的行政管理機構(gòu)，該機構(gòu)一般由政府的一個或多個相關(guān)部門構(gòu)成，代表政府行使業(yè)主職能。 </p><p>　　該模式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，指揮部領(lǐng)導(dǎo)下的

3、橫向聯(lián)系部門過多，容易造成溝通不力，增加管理成本。因此，目前僅一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程仍沿用此種模式，因為這些工程投資大、周期長、跨越多個行政區(qū)域、涉及的配套建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，需要各方的通力協(xié)作，因此專門成立指揮部現(xiàn)場協(xié)調(diào)工程建設(shè)。 </p><p>　　1.2 政府采購型 </p><p>　　政府投資工程項目采購是各級政府使用財政性資金進行建筑安裝工程、室內(nèi)裝飾工程及公

4、共基礎(chǔ)設(shè)施工程的總承包、勘察、設(shè)計、設(shè)備供應(yīng)等，是政府購買商品對生產(chǎn)對象進行加工以滿足公共服務(wù)需求的過程。與其它政府采購項目相比，政府投資工程項目采購具有采購周期的長期性和采購內(nèi)容多樣性的特點。有利于政府以此為手段對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，長期執(zhí)行有益于不斷積累經(jīng)驗、節(jié)約資金、提高政府工作效率。但是要使政府采購充分發(fā)揮上述優(yōu)勢，必須增強其透明度，引入嚴(yán)格的監(jiān)督機制。 </p><p>　　1.3 項目法人責(zé)任制型 &l

5、t;/p><p>　　按照國家計委《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》要求，經(jīng)營性建設(shè)項目必須組建項目法人。項目法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責(zé)。項目法人責(zé)任制的實行有效地扭轉(zhuǎn)了在計劃經(jīng)濟體制下的非專業(yè)性、臨時性、行政管理型的籌建處或指揮部式的項目管理模式，有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、突出法人地位，建立有效的約束機制，提高了工作效率和質(zhì)量，

6、完善了市場機制。 </p><p><b>　　1.4 代建型 </b></p><p>　　這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過探索而出現(xiàn)的對政府投資項目的新型的管理方式。所謂“代建制”，是指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代

7、建制可以分為政府機關(guān)型、事業(yè)單位型和企業(yè)型。政府機關(guān)型，即由政府主管部門直接負責(zé)工程項目建設(shè)管理，建設(shè)、管理一體化；事業(yè)單位型，即政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)工程的管理；企業(yè)型，即在項目計劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能，由該公司負責(zé)全過程的建設(shè)實施。 </p><p>　　2、三種代建制模式分析 </p><p><b>　　2.1上海模式 </b&

8、gt;</p><p>　　上海政府投資工程管理體制改革自 2001 年啟動，根據(jù)投資、建設(shè)、管理、運營四分開的原則，上海重點開展工程建設(shè)項目“代建制”工作，先后出臺《關(guān)于推進政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項目建設(shè)管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，通過這種模式實現(xiàn)政府投資職能、

9、投資管理職能、工程管理職能的分離。上海模式中，政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)國家建設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行責(zé)任。政府的職責(zé)主要包括項目決策、市場選擇、監(jiān)管、評估、市場管理與培育等幾個方面。法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。 </p><p><b>　　2.2 重慶模式 </b><

10、;/p><p>　　重慶早在 2000 年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003 年出臺《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，這標(biāo)志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化、規(guī)范化運作。目前，重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設(shè)管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經(jīng)過公開

11、招投標(biāo)程序選擇代建單位。重慶市還設(shè)想將城建發(fā)展公司組建成工務(wù)局，對非經(jīng)營性政府投資工程進行相對集中管理。 </p><p><b>　　2.3南京模式 </b></p><p>　　2004年南京市先后對中山陵環(huán)陵路拓寬改造和快速內(nèi)環(huán)西線南延兩項工程的項目管理進行公開招標(biāo)，經(jīng)過嚴(yán)格招投標(biāo)程序，目前兩大項目的建設(shè)和前期工作順利開展。這標(biāo)志著委托專業(yè)單位對政府投資性建設(shè)項

12、目進行管理的“代建制”模式在南京市成功“試水”。 </p><p>　　南京市政府制訂了《南京市政府投資項目代建制管理辦法》，加強對重大項目資金和工程質(zhì)量管理的全過程監(jiān)督，積極探索運用現(xiàn)代科技手段跟蹤監(jiān)督政府投資項目，尤其是交通、城建等重點項目的實施。 </p><p>　　2.5代建制推進過程中遇到的主要問題 </p><p>　　雖然近年來代建制開始全面推行，但

13、總體上看仍處于探索和完善階段，由于思想認識不統(tǒng)一、規(guī)章制度不完善、實踐經(jīng)驗不足等原因，在實施過程中遇到了一些困難和阻力。 </p><p>　　1）代建單位的法律地位有待明確，與使用單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系需要進一步劃清。從目前情況看，代建單位的法律地位不明確，在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認可，造成工作被動。代建單位與使用單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的劃分還不清晰，代建合同的簽訂方式和內(nèi)容很不規(guī)

14、范。另外，有些使用單位對于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項目代建，在代建過程中或是不積極主動配合，什么事都不管；或是不愿放棄自己的權(quán)力，過多干涉代建單位的正常工作。 　　2）代建市場尚待培育，缺少水平高、專業(yè)性強的代建主體。目前，從國家到地方對代建單位的資格條件和市場準(zhǔn)入要求比較模糊，對代建單位的資質(zhì)認定、等級劃分等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。代建市場處于發(fā)育期，代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市

15、場競爭。 </p><p>　　3）代建服務(wù)計費無明確規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前各地的代建取費標(biāo)準(zhǔn)大多是參照建設(shè)單位管理費的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費與代建服務(wù)費相比存在較大差異，不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容，因此費率偏低，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。 </p><p>　　4）代建單位激勵機制有待完善。許多地方對于代建項目節(jié)約投資進行提成獎勵，其目的是鼓勵代

16、建單位千方百計控制投資、節(jié)約建設(shè)資金。但在實施過程中，這一規(guī)定有可能對代建單位產(chǎn)生誤導(dǎo)，誘使代建單位為贏取節(jié)支獎勵而偷工減料、降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使工程質(zhì)量難以得到有效保證。另外有些使用單位總是要求代建單位要盡量用完批準(zhǔn)的投資，使兩者之間產(chǎn)業(yè)利益沖突，造成工期拖延。 </p><p>　　2.6完善政府投資建設(shè)項目代建制的對策 </p><p>　　1）完善相關(guān)法律制度 </p>

17、<p>　　代建制的法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于實踐，特別是缺乏權(quán)責(zé)界定明確的全國性指導(dǎo)法規(guī)。政府有關(guān)部門應(yīng)積極組織力量，重點加強立法調(diào)研，盡快研究制訂統(tǒng)一、全面、完善的代建制法規(guī)規(guī)章。通過這些法規(guī)及相關(guān)配套政策，對代建制市場的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè)立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實施程序、代建制管理項目的風(fēng)險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價等方面做出明確規(guī)定。 </p><p>　　2）明確代建

18、項目的范圍 </p><p>　　從大的概念來說代建制是一種委托代理建設(shè)方式，而在具體實施過程中，其形式卻應(yīng)該是多種多樣。有全權(quán)委托、有部分委托，甚至還有假委托。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，比較徹底的代建制應(yīng)該是全權(quán)委托，也就是代建單位對工程項目的組織實施進行全過程的管理。 </p><p>　　3）明確參與代建制各方的主體地位 </p><p>　　政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)

19、、承建商、使用單位（運營單位）五大主體之間的關(guān)系應(yīng)該是：政府成立城投公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負責(zé)對建設(shè)工程項管理市場進行監(jiān)管；業(yè)主按招商合同選擇項目管理企業(yè)，并負責(zé)投融資和建設(shè)資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業(yè)按合同負責(zé)項目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負責(zé)項目的設(shè)計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位（運營單位）最終使用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。 &

20、lt;/p><p>　　4）建立嚴(yán)格的代建委托制度 </p><p>　　必須建立一整套制度，包括：市場準(zhǔn)入制，對代建企業(yè)的進入設(shè)置一定“門檻”；招投標(biāo)制，對代建企業(yè)的選擇應(yīng)采用招投標(biāo)制；信用一記錄制，建立代建人的代建記錄；行業(yè)管理制，促進整個建筑領(lǐng)域的行業(yè)管理，從而扼制因不正當(dāng)競爭所產(chǎn)生的職務(wù)犯罪案件。 </p><p><b>　　3、結(jié)語 </b&