對政府投資項目管理問題的一些思考

1、<p>　　對政府投資項目管理問題的一些思考</p><p>　　【摘 要】隨著我國城市化進(jìn)程的加快，全國各地城市建設(shè)也在蓬勃發(fā)展，“代建制“模式陸續(xù)在全國各大城市進(jìn)行試點；近年來，南京市也在不斷的加強(qiáng)城市區(qū)域的規(guī)劃和發(fā)展，而代建制在南京“試水”已經(jīng)有十余年的時間了，在城市化進(jìn)程快速發(fā)展的今天，“代建制”已成為未來政府投資的一種趨勢。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】政府投資；代

2、建制；問題；對策 </p><p>　　1、我國政府投資項目管理模式的現(xiàn)狀 </p><p>　　1.1 工程項目指揮部型 </p><p>　　政府投資工程項目的指揮部管理模式是指因項目而設(shè)一個臨時的行政管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)一般由政府的一個或多個相關(guān)部門構(gòu)成，代表政府行使業(yè)主職能。 </p><p>　　該模式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，指揮部領(lǐng)導(dǎo)下的

3、橫向聯(lián)系部門過多，容易造成溝通不力，增加管理成本。因此，目前僅一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程仍沿用此種模式，因為這些工程投資大、周期長、跨越多個行政區(qū)域、涉及的配套建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，需要各方的通力協(xié)作，因此專門成立指揮部現(xiàn)場協(xié)調(diào)工程建設(shè)。 </p><p>　　1.2 政府采購型 </p><p>　　政府投資工程項目采購是各級政府使用財政性資金進(jìn)行建筑安裝工程、室內(nèi)裝飾工程及公

4、共基礎(chǔ)設(shè)施工程的總承包、勘察、設(shè)計、設(shè)備供應(yīng)等，是政府購買商品對生產(chǎn)對象進(jìn)行加工以滿足公共服務(wù)需求的過程。與其它政府采購項目相比，政府投資工程項目采購具有采購周期的長期性和采購內(nèi)容多樣性的特點。有利于政府以此為手段對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，長期執(zhí)行有益于不斷積累經(jīng)驗、節(jié)約資金、提高政府工作效率。但是要使政府采購充分發(fā)揮上述優(yōu)勢，必須增強(qiáng)其透明度，引入嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。 </p><p>　　1.3 項目法人責(zé)任制型 &l

5、t;/p><p>　　按照國家計委《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》要求，經(jīng)營性建設(shè)項目必須組建項目法人。項目法人為依法設(shè)立的獨立性機(jī)構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負(fù)責(zé)。項目法人責(zé)任制的實行有效地扭轉(zhuǎn)了在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的非專業(yè)性、臨時性、行政管理型的籌建處或指揮部式的項目管理模式，有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、突出法人地位，建立有效的約束機(jī)制，提高了工作效率和質(zhì)量，

6、完善了市場機(jī)制。 </p><p><b>　　1.4 代建型 </b></p><p>　　這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過探索而出現(xiàn)的對政府投資項目的新型的管理方式。所謂“代建制”，是指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代

7、建制可以分為政府機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型和企業(yè)型。政府機(jī)關(guān)型，即由政府主管部門直接負(fù)責(zé)工程項目建設(shè)管理，建設(shè)、管理一體化；事業(yè)單位型，即政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)工程的管理；企業(yè)型，即在項目計劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能，由該公司負(fù)責(zé)全過程的建設(shè)實施。 </p><p>　　2、三種代建制模式分析 </p><p><b>　　2.1上海模式 </b&

8、gt;</p><p>　　上海政府投資工程管理體制改革自 2001 年啟動，根據(jù)投資、建設(shè)、管理、運營四分開的原則，上海重點開展工程建設(shè)項目“代建制”工作，先后出臺《關(guān)于推進(jìn)政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項目建設(shè)管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，通過這種模式實現(xiàn)政府投資職能、

9、投資管理職能、工程管理職能的分離。上海模式中，政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)國家建設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行責(zé)任。政府的職責(zé)主要包括項目決策、市場選擇、監(jiān)管、評估、市場管理與培育等幾個方面。法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。 </p><p><b>　　2.2 重慶模式 </b><

10、;/p><p>　　重慶早在 2000 年就開始大力推進(jìn)政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003 年出臺《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，這標(biāo)志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化、規(guī)范化運作。目前，重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設(shè)管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經(jīng)過公開

11、招投標(biāo)程序選擇代建單位。重慶市還設(shè)想將城建發(fā)展公司組建成工務(wù)局，對非經(jīng)營性政府投資工程進(jìn)行相對集中管理。 </p><p><b>　　2.3南京模式 </b></p><p>　　2004年南京市先后對中山陵環(huán)陵路拓寬改造和快速內(nèi)環(huán)西線南延兩項工程的項目管理進(jìn)行公開招標(biāo)，經(jīng)過嚴(yán)格招投標(biāo)程序，目前兩大項目的建設(shè)和前期工作順利開展。這標(biāo)志著委托專業(yè)單位對政府投資性建設(shè)項

12、目進(jìn)行管理的“代建制”模式在南京市成功“試水”。 </p><p>　　南京市政府制訂了《南京市政府投資項目代建制管理辦法》，加強(qiáng)對重大項目資金和工程質(zhì)量管理的全過程監(jiān)督，積極探索運用現(xiàn)代科技手段跟蹤監(jiān)督政府投資項目，尤其是交通、城建等重點項目的實施。 </p><p>　　2.5代建制推進(jìn)過程中遇到的主要問題 </p><p>　　雖然近年來代建制開始全面推行，但

13、總體上看仍處于探索和完善階段，由于思想認(rèn)識不統(tǒng)一、規(guī)章制度不完善、實踐經(jīng)驗不足等原因，在實施過程中遇到了一些困難和阻力。 </p><p>　　1）代建單位的法律地位有待明確，與使用單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系需要進(jìn)一步劃清。從目前情況看，代建單位的法律地位不明確，在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，造成工作被動。代建單位與使用單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的劃分還不清晰，代建合同的簽訂方式和內(nèi)容很不規(guī)

14、范。另外，有些使用單位對于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項目代建，在代建過程中或是不積極主動配合，什么事都不管；或是不愿放棄自己的權(quán)力，過多干涉代建單位的正常工作。 　　2）代建市場尚待培育，缺少水平高、專業(yè)性強(qiáng)的代建主體。目前，從國家到地方對代建單位的資格條件和市場準(zhǔn)入要求比較模糊，對代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級劃分等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。代建市場處于發(fā)育期，代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市

15、場競爭。 </p><p>　　3）代建服務(wù)計費無明確規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前各地的代建取費標(biāo)準(zhǔn)大多是參照建設(shè)單位管理費的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費與代建服務(wù)費相比存在較大差異，不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容，因此費率偏低，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。 </p><p>　　4）代建單位激勵機(jī)制有待完善。許多地方對于代建項目節(jié)約投資進(jìn)行提成獎勵，其目的是鼓勵代

16、建單位千方百計控制投資、節(jié)約建設(shè)資金。但在實施過程中，這一規(guī)定有可能對代建單位產(chǎn)生誤導(dǎo)，誘使代建單位為贏取節(jié)支獎勵而偷工減料、降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使工程質(zhì)量難以得到有效保證。另外有些使用單位總是要求代建單位要盡量用完批準(zhǔn)的投資，使兩者之間產(chǎn)業(yè)利益沖突，造成工期拖延。 </p><p>　　2.6完善政府投資建設(shè)項目代建制的對策 </p><p>　　1）完善相關(guān)法律制度 </p>

17、<p>　　代建制的法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于實踐，特別是缺乏權(quán)責(zé)界定明確的全國性指導(dǎo)法規(guī)。政府有關(guān)部門應(yīng)積極組織力量，重點加強(qiáng)立法調(diào)研，盡快研究制訂統(tǒng)一、全面、完善的代建制法規(guī)規(guī)章。通過這些法規(guī)及相關(guān)配套政策，對代建制市場的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè)立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實施程序、代建制管理項目的風(fēng)險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價等方面做出明確規(guī)定。 </p><p>　　2）明確代建

18、項目的范圍 </p><p>　　從大的概念來說代建制是一種委托代理建設(shè)方式，而在具體實施過程中，其形式卻應(yīng)該是多種多樣。有全權(quán)委托、有部分委托，甚至還有假委托。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，比較徹底的代建制應(yīng)該是全權(quán)委托，也就是代建單位對工程項目的組織實施進(jìn)行全過程的管理。 </p><p>　　3）明確參與代建制各方的主體地位 </p><p>　　政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)

19、、承建商、使用單位（運營單位）五大主體之間的關(guān)系應(yīng)該是：政府成立城投公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)工程項管理市場進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主按招商合同選擇項目管理企業(yè)，并負(fù)責(zé)投融資和建設(shè)資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業(yè)按合同負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負(fù)責(zé)項目的設(shè)計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位（運營單位）最終使用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。 &

20、lt;/p><p>　　4）建立嚴(yán)格的代建委托制度 </p><p>　　必須建立一整套制度，包括：市場準(zhǔn)入制，對代建企業(yè)的進(jìn)入設(shè)置一定“門檻”；招投標(biāo)制，對代建企業(yè)的選擇應(yīng)采用招投標(biāo)制；信用一記錄制，建立代建人的代建記錄；行業(yè)管理制，促進(jìn)整個建筑領(lǐng)域的行業(yè)管理，從而扼制因不正當(dāng)競爭所產(chǎn)生的職務(wù)犯罪案件。 </p><p><b>　　3、結(jié)語 </b&