試論訴前調(diào)解制度的程序設(shè)置及完善

1、<p>　　試論訴前調(diào)解制度的程序設(shè)置及完善</p><p>　　論文摘要 訴前調(diào)解，是指人民法院在民商事案件立案審查時(shí)，認(rèn)為該糾紛有可能通過(guò)調(diào)解解決的，經(jīng)由當(dāng)事人同意暫緩立案，而將案件轉(zhuǎn)交人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解的一種糾紛解決方式。訴前調(diào)解有著方便、高效、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢(shì)。然鑒于我國(guó)立法目前并未對(duì)訴前調(diào)解制度加以明確規(guī)定，該制度在應(yīng)用于實(shí)踐時(shí)也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。本文擬從訴前調(diào)解制度的實(shí)施背景、以

2、及該制度較于民事訴訟糾紛解決方式的優(yōu)劣、及在實(shí)踐中存在的缺陷并嘗試就該制度的完善談?wù)勛约旱目捶ā?lt;/p><p>　　論文關(guān)鍵詞 訴前調(diào)解 調(diào)解協(xié)議 司法實(shí)踐</p><p>　　一、訴前調(diào)解制度產(chǎn)生的背景</p><p>　　自古以來(lái)，因調(diào)解制度在有效解決民事糾紛，減輕節(jié)約國(guó)家司法資源，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定方面頗有成效，故而被廣泛的應(yīng)用在我國(guó)的司法實(shí)踐中，是中國(guó)司法

3、制度中極具特色的一部分。</p><p>　　不僅在我國(guó)，訴訟外調(diào)解制度的良好效果在世界各國(guó)也得到充分的認(rèn)可，許多國(guó)家相繼創(chuàng)設(shè)了替代性糾紛解決機(jī)制，即ADR （Altemative Dispute Resolution） ，如美國(guó)制定的《解決糾紛法》明確鼓勵(lì)各地成立民間調(diào)解組織、實(shí)行民間調(diào)解制度；日本1951年頒布的《民事調(diào)解法》也規(guī)定調(diào)解協(xié)議書具有與判決書同等的法律效力。</p><p>

4、;　　但在當(dāng)今和諧社會(huì)創(chuàng)建的形勢(shì)下，單純的訴訟調(diào)解顯然因糾紛解決途徑的單一性和制度本身的缺陷，已不能為社會(huì)轉(zhuǎn)型期較多的矛盾糾紛提供高效的糾紛解決機(jī)制，探索的目光轉(zhuǎn)而投向構(gòu)筑多元化的糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解，行業(yè)性調(diào)解、陪審員調(diào)解等社會(huì)化調(diào)解方式紛紛進(jìn)入實(shí)踐并發(fā)揮積極作用。</p><p>　　訴前調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制之一，因克服了訴訟方式解決糾紛的成本高、時(shí)間長(zhǎng)、效率低等缺點(diǎn)，成為了我國(guó)替代性糾紛解決機(jī)制的重

5、要形式。</p><p>　　二、訴前調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)所在</p><p>　　訴前調(diào)解制度，是指法院?jiǎn)?dòng)訴訟程序之前，經(jīng)法官釋明引導(dǎo)，在經(jīng)當(dāng)事人同意暫緩立案后而將民事糾紛案件轉(zhuǎn)交人民調(diào)解委員會(huì)促成糾紛雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，進(jìn)而化解糾紛的一項(xiàng)制度。若雙方達(dá)成協(xié)議的，可要求法院據(jù)協(xié)議書內(nèi)容制作調(diào)解書，當(dāng)事人可憑調(diào)解書申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；如若調(diào)解不成，當(dāng)事人則可直接選擇立案進(jìn)入正常的訴訟程序。<

6、/p><p>　　訴前調(diào)解制度是一種將法院調(diào)解與社會(huì)調(diào)解相結(jié)合的新型調(diào)解方式，既獨(dú)立于民事訴訟程序而又與民事訴訟程序密切相連。在性質(zhì)上它屬于替代訴訟的糾紛解決機(jī)制，較民事訴訟程序他有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：</p><p>　　一是對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，訴前調(diào)解程序靈活簡(jiǎn)便，省時(shí)省力。鑒于當(dāng)前立法在訴前調(diào)解制度并未有有明確的法律規(guī)定和相對(duì)繁瑣的程序要求，故糾紛當(dāng)事人可不必嚴(yán)格遵循實(shí)體法和程序法規(guī)則進(jìn)行訴訟，

7、所以該制度在操作上具有極大的靈活性和簡(jiǎn)便快捷性，能有效減少了審判工作的中間環(huán)節(jié)、縮短訴訟周期。大大節(jié)省了訴訟程序中訴訟當(dāng)事人需大量支出的時(shí)間和金錢，能夠更好的挽回當(dāng)事人的利益損失，讓其權(quán)益得到更快的救濟(jì)。</p><p>　　且訴前調(diào)解程序不需像訴訟程序經(jīng)過(guò)公開(kāi)審判，而是在人民調(diào)解員的主持下進(jìn)行的面對(duì)面的調(diào)節(jié)，能夠有效的保護(hù)雙方當(dāng)事人的隱私。還有正是由于訴前調(diào)解程序簡(jiǎn)便，調(diào)解員甚至可以直接到當(dāng)事人家中或所在的社區(qū)

8、開(kāi)展調(diào)解活動(dòng)，在化解雙方矛盾的同時(shí)，也可在當(dāng)?shù)仄鸬搅己玫慕逃痉蹲饔?，為緩和家庭成員間矛盾，維護(hù)鄰里間關(guān)系的和解方面作用明顯。</p><p>　　二是對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，訴前調(diào)解程序節(jié)約了司法資源，減輕法院的工作壓力。訴前調(diào)解制度可以很好地起到分流案件的作用，一些事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的民事糾紛在立案前通過(guò)調(diào)解就得以化解，能夠大大減少法院案件數(shù)量，緩解了目前法院工作案多人少的局面、從另一方面也保證了法院和法官可以有更多的

9、精力投入到真正需要審判的案件上，更有利于提高法院法官的辦案質(zhì)量。</p><p>　　一些經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議而進(jìn)入法院訴訟程序進(jìn)行確認(rèn)的案件，同時(shí)也在一定程度上也提高了法院的民商事案件的調(diào)撤率與執(zhí)行案件的自動(dòng)履行率。</p><p>　　三是對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，訴前調(diào)解制度能緩和社會(huì)矛盾，改善司法的社會(huì)效果。訴前調(diào)解的面對(duì)面的協(xié)商比較民事訴訟中的審判對(duì)質(zhì)，能夠大大緩和雙方當(dāng)事人在訴訟程序中

10、表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)抗性，避免正面沖突，在人民調(diào)解員主持下雙方當(dāng)事人進(jìn)行的調(diào)解、協(xié)商能夠促使雙方理性、平和地解決糾紛。且從最終化解糾紛矛盾的效果上講，訴前調(diào)解比判決更能有效消除民事糾紛，且在調(diào)解過(guò)程中調(diào)解員在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)還可將社會(huì)上的情理道德、公序良俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等引入用以解決糾紛，較之民事訴訟依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行判決更符合社會(huì)實(shí)際，更具被大眾所接受的親和力。</p><p>　　三、訴前調(diào)解制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題&l

11、t;/p><p>　　當(dāng)前訴前調(diào)解制度作為我國(guó)一項(xiàng)重要的法制補(bǔ)充制度，彌補(bǔ)了目前民事訴訟制度所固有的一些缺陷而被許多法院廣泛采用，且如上所述存在著諸多優(yōu)點(diǎn)，但在現(xiàn)階段作為新生事物的訴前調(diào)解制度相應(yīng)的也存在一些問(wèn)題：</p><p>　　一是我國(guó)在立法上對(duì)于訴前調(diào)解制度的相關(guān)法律規(guī)定的缺失。目前我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法中還沒(méi)有明確的規(guī)定訴前調(diào)解制度，其在第八章所規(guī)定的調(diào)解也僅是是訴訟調(diào)解。2007年3

12、月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》的第二條中指出，訴訟調(diào)解是我國(guó)訴訟制度的重要組成部分，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式，是和諧司法的重要內(nèi)容。和第十條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善立案階段的調(diào)解制度。立案后并經(jīng)當(dāng)事人同意后，人民法院可以在立案階段對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解?？梢钥闯鲆陨戏梢?guī)定也僅局限于對(duì)立案階段的訴訟調(diào)解的認(rèn)可，而有關(guān)立案程序前的訴前調(diào)解的立法規(guī)定尚屬于空白。雖然各地法院對(duì)于訴前調(diào)解都有

13、做一些嘗試的改革，并取得了一定的成效，但仍沒(méi)有統(tǒng)一的模式，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。在沒(méi)有法律明確規(guī)定的情形下所作的訴前調(diào)解行為有著相當(dāng)大的隨意性，而欠缺規(guī)范性的更容易導(dǎo)致各地區(qū)人民調(diào)解室的做法不一，影響到司法工作的公信力。</p><p>　　二是訴前調(diào)解人員的素質(zhì)有待提升。目前我國(guó)基層調(diào)解組織從業(yè)人員同實(shí)際需求還存有差距。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的人民調(diào)解員可以經(jīng)過(guò)資質(zhì)考核從社會(huì)中吸取較為優(yōu)秀的調(diào)解人員擔(dān)任，但在基層農(nóng)村，一般

14、做法則是選擇當(dāng)?shù)卮迕窕蚓用裰袚碛休^高的威望和豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的老干部擔(dān)任，但相當(dāng)這部分人因自身經(jīng)歷所限往往缺乏相關(guān)的法律知識(shí)儲(chǔ)備和法律適用經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于法律、法規(guī)了解不多、不深，讓這樣的調(diào)解員參與社會(huì)糾紛的調(diào)解，由其依照社會(huì)經(jīng)驗(yàn)對(duì)糾紛事實(shí)來(lái)下判斷是不夠嚴(yán)肅的，也可能導(dǎo)致一些合情而不合法的結(jié)果出現(xiàn)，進(jìn)而有可能會(huì)損害國(guó)家或第三人的利益。而且現(xiàn)階段人民調(diào)解員的隊(duì)伍也才剛剛形成相應(yīng)的調(diào)解人員也并未像律師執(zhí)業(yè)隊(duì)伍那樣形成完善的道德規(guī)范和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，顯

15、然缺乏職業(yè)規(guī)范約束，這對(duì)于訴前調(diào)解長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。 </p><p>　　三是訴前調(diào)解案件操作流程也需統(tǒng)一。目前我國(guó)對(duì)于訴前調(diào)解制度沒(méi)明確規(guī)定的情形下，各地法院實(shí)施的程序也形成了各自的調(diào)節(jié)模式，也涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的人民調(diào)解室，如湖州市吳興區(qū)法院“沈金汝法官調(diào)解工作室”和杭州市江干區(qū)法院“朱學(xué)軍法官調(diào)解工作室”，積累了一些豐富、有益的經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)際上各個(gè)人民調(diào)解室的做法并未統(tǒng)一。特別是在關(guān)于訴前調(diào)解制度在程序操作中，

16、訴前調(diào)解案件的案件受理范圍、管轄范圍及證據(jù)材料要求方面，法院與人民調(diào)解室之間文書的交接、案件登記，訴前調(diào)解案件的審限要求，調(diào)解協(xié)議確認(rèn)類的案件的承辦庭室。省高院《民商事案件審前調(diào)解工作規(guī)程》（定稿）僅對(duì)審前案件的收費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定，卻未對(duì)確認(rèn)民事調(diào)解協(xié)議案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。</p><p>　　四是人民群眾對(duì)于訴前調(diào)解制度了的解和信任度還不夠。在立案引導(dǎo)階段發(fā)現(xiàn)大部分群眾表示不知道不大清楚可經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解方式解決糾紛

17、這項(xiàng)救濟(jì)途徑，對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)的職能作用也了解不深，同時(shí)也表現(xiàn)出來(lái)對(duì)人民調(diào)解行為效力的懷疑，還未能知道訴前調(diào)解所有的解決糾紛周期短、免費(fèi)、方便等優(yōu)勢(shì)。</p><p>　　四、對(duì)于完善訴前調(diào)解制度的幾點(diǎn)思考</p><p>　　一是在立法上對(duì)訴前調(diào)解制度規(guī)定缺失的空白予以彌補(bǔ)。鑒于我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法中并沒(méi)有明確規(guī)定訴前調(diào)解制度，因此法院在訴前對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解缺乏明確根據(jù)，所以筆者建議民事訴

18、訟法對(duì)民事訴訟訴前調(diào)解制度予以專門的立法規(guī)定，并明對(duì)相應(yīng)的程序規(guī)范予以明確，并可對(duì)一些特定類的民事糾紛案件在立法上設(shè)定為進(jìn)入民事訴訟程序的前置程序，提高民商事案件進(jìn)入訴訟階段的準(zhǔn)入門檻，有效地對(duì)各類案件進(jìn)行分流進(jìn)而也能有效地促使司法效率的提高。</p><p>　　二是對(duì)調(diào)解人員進(jìn)行統(tǒng)一管理與培訓(xùn)。要嚴(yán)格人民調(diào)解工作專職調(diào)解員資格準(zhǔn)入制度，要綜合考核調(diào)解員的文化水平、業(yè)務(wù)能力、思想道德品質(zhì)等個(gè)方面素質(zhì)，由業(yè)務(wù)能力

19、好、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀審判員擔(dān)任調(diào)解員，要人民調(diào)解員素質(zhì)的好壞直接影響糾紛的調(diào)解效果，進(jìn)而影響到人民群眾對(duì)訴前調(diào)解這項(xiàng)制度的認(rèn)同。</p><p>　　各地區(qū)法院可參考杭州余杭法院的做法，與司法局聯(lián)合從政法系統(tǒng)和基層退休老干部中擇優(yōu)聘用專職人民調(diào)解員，向社會(huì)公開(kāi)招聘專職人民調(diào)解員兼記錄員，同時(shí)實(shí)行勞動(dòng)派遣制，派遣至司法局后，再由司法局統(tǒng)一調(diào)度使用。</p><p>　　同時(shí)在人民

20、調(diào)解員的培訓(xùn)方面，可由由人民法院陪審員定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不定期的進(jìn)行工作指導(dǎo)，邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與案件庭審等方式提升調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。</p><p>　　三是明確程序流程，充分保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。科學(xué)的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以效率、快捷為主要原則，注重糾紛解決的法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一，同時(shí)避免妨礙當(dāng)事人訴權(quán)的自由行使。為能盡快的解決當(dāng)事人的糾紛，應(yīng)對(duì)訴前調(diào)解的期限予以限制，以十五日為限，根據(jù)實(shí)際情況經(jīng)當(dāng)事人同意后可再

21、延期一個(gè)月，期滿后仍不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交人民法院及時(shí)立案。</p><p>　　而對(duì)于訴前調(diào)解協(xié)議之訴的案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，從鼓勵(lì)當(dāng)事人積極通過(guò)人民調(diào)解途徑解決糾紛更好的實(shí)現(xiàn)司法社會(huì)效果方面考慮，建議免于收取案件受理費(fèi)或可案件計(jì)費(fèi)的方式收取費(fèi)用。</p><p>　　對(duì)于民事調(diào)解協(xié)議書確認(rèn)法院調(diào)解書的制作可統(tǒng)一由人民法院立案庭予以制作，并對(duì)確認(rèn)案件的審理期限予以限制。建議明確規(guī)定訴

22、前調(diào)解的時(shí)間為十五天，調(diào)解不成及時(shí)立案轉(zhuǎn)入審判庭開(kāi)庭審理，切實(shí)實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接，為化解糾紛提速。</p><p>　　亦可嘗試建立調(diào)“執(zhí)行快速通道”，可在訴前調(diào)解中，對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議中有金錢給付義務(wù)的案件，及時(shí)立案并制作調(diào)解書，如一方不履行調(diào)解協(xié)議的，直接進(jìn)入執(zhí)行程序，節(jié)省訴訟時(shí)間的同時(shí)，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。</p><p>　　四是加大對(duì)訴前調(diào)解制度的宣傳力度。鑒于人民群眾對(duì)法院委托調(diào)解

23、工作還不很了解，人民調(diào)解制度在糾紛解決機(jī)制中的作用被不斷邊緣化。人民法院可將人民調(diào)解工作室設(shè)立在法院立案窗口旁，加快訴前調(diào)解程序與民事訴訟程序間快速的銜接，充分發(fā)揮訴前調(diào)解制度快速、高效的優(yōu)勢(shì)，也減輕當(dāng)事人的不必要的奔波訴累。另外為加深人民群眾對(duì)訴前調(diào)解糾紛調(diào)解機(jī)制的了解與信任，可在相關(guān)新聞媒體、報(bào)刊上加強(qiáng)宣傳活動(dòng)。亦可在各村委或居委會(huì)設(shè)立人民調(diào)解點(diǎn)，密切與群眾的聯(lián)系，經(jīng)當(dāng)事人同意后也可邀請(qǐng)群眾旁聽(tīng)，加深宣傳效果。</p>