關(guān)于土地管理制度改革的若干建議

1、<p>　　關(guān)于土地管理制度改革的若干建議</p><p>　　[摘要] 我國(guó)當(dāng)前征地矛盾多發(fā)，根源是征地制度片面強(qiáng)調(diào)政府的行政強(qiáng)制性，沒(méi)有按市場(chǎng)原則保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；城市土地國(guó)有以及各類建設(shè)必須使用國(guó)有土地的規(guī)定，剝奪了農(nóng)民憑借和運(yùn)用土地財(cái)產(chǎn)，自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的權(quán)利。政府經(jīng)營(yíng)土地諸多弊端，難以為繼，必須深化改革。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞] 城市化 土地制

2、度 改革 </p><p>　　[中圖分類號(hào)] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2013）06-0034-05 </p><p>　　[作者簡(jiǎn)介] 黃小虎（1947 — ），江蘇人，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，中國(guó)城郊經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)研究會(huì)小城鎮(zhèn)專業(yè)委員會(huì)副主任委員，研究員，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等。 </p><p>　

3、　我國(guó)當(dāng)前征地矛盾多發(fā)，根源是征地制度片面強(qiáng)調(diào)政府的行政強(qiáng)制性，沒(méi)有按市場(chǎng)原則保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致政府與農(nóng)民的對(duì)立。事實(shí)上，在城鄉(xiāng)結(jié)合部特別是大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，現(xiàn)行征地制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以實(shí)施了，許多地方都大幅度提高了補(bǔ)償費(fèi)用。但由于缺少明確的制度依據(jù)，各地的做法五花八門，有的甚至大大超過(guò)了土地市場(chǎng)的價(jià)格，產(chǎn)生新的負(fù)面因素。因此，如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，改革現(xiàn)行征地制度，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。 </p><

4、p>　　一、城市化與政府經(jīng)營(yíng)土地制度 </p><p>　　我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，包括城市建設(shè)在內(nèi)的所有重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都由政府直接投資并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。改革開放以后，總的趨勢(shì)是政府逐漸退出直接經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。到目前為止，政府對(duì)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的直接干預(yù)已大為減少，但對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的直接干預(yù)仍然較多，財(cái)政經(jīng)費(fèi)中用于建設(shè)支出的比重還是很大，特別是城市建設(shè)仍然主要依靠政府投資和經(jīng)營(yíng)。 </p><p>　　黨中

5、央提出城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以后，各地紛紛掀起了城市建設(shè)的熱潮。建設(shè)資金的主要來(lái)源，一是政府出讓土地的收入，所謂土地財(cái)政；二是政府用土地向銀行抵押或質(zhì)押貸款，所謂土地金融。兩項(xiàng)加起來(lái)約占建設(shè)資金的90%，正常的財(cái)政資金只占10%左右。就是說(shuō)，政府搞城市建設(shè)，主要靠經(jīng)營(yíng)土地。而政府所經(jīng)營(yíng)的土地，是從農(nóng)村、農(nóng)民那里征收來(lái)的。 </p><p>　　在政府的土地財(cái)政和土地金融支撐下，城市建設(shè)長(zhǎng)足進(jìn)步。但必須看到，政府經(jīng)營(yíng)土地作

6、為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)延續(xù)下來(lái)的一種發(fā)展方式，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，積累了許多新的矛盾，已經(jīng)難以為繼。 </p><p>　　第一，嚴(yán)重侵害老百姓特別是農(nóng)民的利益。關(guān)于征地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，社會(huì)各界討論至少20多年了，但國(guó)家層面的改革遲遲邁不出步子，主要原因就是政府經(jīng)營(yíng)土地。按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，政府的土地財(cái)政收入就會(huì)減少；允許集體建設(shè)用地入市，不僅政府可賣的地會(huì)減少，甚至可能無(wú)地可賣，土地財(cái)政和土地金融就難以為

7、繼。政府經(jīng)營(yíng)土地，走的依然是農(nóng)村支持城市的發(fā)展道路，廣大農(nóng)民不能分享工業(yè)化、城市化的成果，只能等著被城市化，被邊緣化，社會(huì)矛盾因此而激化。 </p><p>　　政府經(jīng)營(yíng)土地，使城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn)，使開發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機(jī)、投資需求拉動(dòng)和政府拍賣土地推動(dòng)下，房?jī)r(jià)虛高，大大超出了中低收入人群的支付能力，自住性需求根本無(wú)法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食

8、，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的民生和社會(huì)問(wèn)題。雖然近年來(lái)政府加大了保障性住房的建設(shè)力度，但因?yàn)楸Ｕ闲宰》渴褂玫耐恋?，依然要依靠征地；建設(shè)所需的資金，相當(dāng)部分還是政府賣地的收入。結(jié)果反而加劇原本已經(jīng)存在的矛盾。 </p><p>　　第二，嚴(yán)重浪費(fèi)寶貴的土地資源。保護(hù)耕地和城市存量土地集約利用提出多年了，但各地的城市建設(shè)，均走的是外延擴(kuò)張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，使地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政

9、和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，籌集建設(shè)所需資金。征地多、賣地多的地方，“發(fā)展”就快。不少地方由于土地過(guò)度開發(fā)，已經(jīng)威脅到生態(tài)安全，有的甚至已經(jīng)無(wú)地可征了，而已經(jīng)開發(fā)的土地卻遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分利用。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，實(shí)際上，這是政府經(jīng)營(yíng)土地制度規(guī)范下的必然結(jié)果。這種靠大量消耗資源的發(fā)展路子，與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的精神是背道而馳的。問(wèn)題出在地方，而根子卻在國(guó)家的制度安排上。制度不改，保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用資源，只能

10、是一句空洞的口號(hào)。 </p><p>　　第三，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來(lái)收益，才能購(gòu)買幾十年的土地使用權(quán)。就是說(shuō)，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用土地財(cái)政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。同時(shí)，也隱含了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。 </p><p>

11、;　　政府用土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來(lái)收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，于是靠借新債償舊債來(lái)拖延。導(dǎo)致這種局面的根源，是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，制度不改，這種局面仍將呈加劇之勢(shì)。 </p><p>　　第四，導(dǎo)致政府行為扭曲，助長(zhǎng)不正之風(fēng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的職能主要是調(diào)

12、節(jié)、監(jiān)督、管理與服務(wù)。政府經(jīng)營(yíng)土地制度，使不同層級(jí)政府的職能發(fā)生錯(cuò)位，降低了行政管理效率。中央和省級(jí)政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不論層級(jí)大小，都直接掌管土地，其職能是既有管理，又有經(jīng)營(yíng)。當(dāng)經(jīng)營(yíng)與管理發(fā)生矛盾時(shí)，由于經(jīng)營(yíng)利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營(yíng)，而不是相反。 </p><p>　　土地出讓金的性質(zhì)，決定其無(wú)法真正納入財(cái)政預(yù)算管理；土地抵押融資的資金如何使用，就更加難以監(jiān)管

13、。這在很大程度上助長(zhǎng)了一些領(lǐng)導(dǎo)干部憑主觀意志盲目決策、亂鋪攤子，甚至貪大求洋、追求奢侈享樂(lè)等不正之風(fēng)。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，名目繁多的政績(jī)工程，豪華氣派的辦公樓、酒店、會(huì)所、度假村、培訓(xùn)中心，可以說(shuō)是風(fēng)起云涌，幾近失控，廣大群眾為此深惡痛絕。 </p><p>　　總之，政府經(jīng)營(yíng)土地制度與中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略方針，與保護(hù)耕地和自然資源，促進(jìn)社會(huì)公平、改善民生，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等諸多方面的重大戰(zhàn)

14、略部署，都存在內(nèi)在的矛盾。走新型城鎮(zhèn)化道路，是一塊必須啃的“硬骨頭”，需要以壯士斷腕的氣概推進(jìn)改革措施。 　　二、對(duì)土地管理制度改革的建議 </p><p>　　改革的切入點(diǎn)和基本思路，是徹底改革現(xiàn)行征地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利切實(shí)得到制度和法律的保護(hù)，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。在這個(gè)過(guò)程中，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，主要以稅收（財(cái)產(chǎn)稅、所得稅）的形式，形成以存量土地為依托的

15、新型土地財(cái)政。同時(shí)，在城市建設(shè)領(lǐng)域，政府逐漸退出直接投資和干預(yù)，引導(dǎo)社會(huì)資金的積極參與。具體建議如下： </p><p>　?。ㄒ唬╆P(guān)于改革現(xiàn)行征地制度 </p><p>　　基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目用地涉及農(nóng)村土地的，可以繼續(xù)由國(guó)家征收。政府有責(zé)任編制基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目目錄，但具體確定某一項(xiàng)目的性質(zhì)，必須有集體組織和農(nóng)民的參與，并取得他們同意。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，與農(nóng)民協(xié)商

16、確定。 </p><p>　　在征地實(shí)施之前，必須解決好被征地農(nóng)民的住房、就業(yè)、社保等長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題?？梢蕴岢龆喾N解決方案，但要由農(nóng)民自主選擇。從各地實(shí)踐看，征地后返還一塊國(guó)有土地使用權(quán)或留一塊集體建設(shè)用地，給農(nóng)民按規(guī)劃用途發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮了重要作用。對(duì)此，法律應(yīng)該予以認(rèn)可。至于農(nóng)民在返還或留用的土地上，是自主經(jīng)營(yíng)還是委托經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、入股經(jīng)營(yíng)，可從實(shí)際出發(fā)自主確定。 </p&

17、gt;<p>　?。ǘ╆P(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng) </p><p>　　對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，國(guó)家原則上不再征收，允許通過(guò)市場(chǎng)的方式直接使用集體建設(shè)用地，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在這個(gè)大前提下，對(duì)不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，區(qū)別對(duì)待，分步推進(jìn)。 </p><p>　　一是對(duì)于農(nóng)村公益性建設(shè)用地，包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地，原則上不允許入市交易。 </p>

18、<p>　　二是對(duì)于合法認(rèn)定（一開始可不強(qiáng)調(diào)合法，而是承認(rèn)現(xiàn)狀）的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，納入統(tǒng)一登記后，可以出讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后應(yīng)辦理變更登記。 </p><p>　　可以考慮先放開部分城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，逐步過(guò)渡。即先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用批租、年租、入股等方式，直接使用集體建設(shè)用地，而不必把土地征為國(guó)有。這也是在一定程度上縮小了征地范圍，既使一部分城鄉(xiāng)結(jié)合部的

19、農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財(cái)產(chǎn)成為市場(chǎng)主體，為農(nóng)村的發(fā)展注入新的活力，也對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地構(gòu)成一定的限制。 </p><p>　　在過(guò)渡期內(nèi)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)用地，可以征為國(guó)有，但要賦予被征地農(nóng)民談判地位，參照市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決好住房、社保、留地就業(yè)等安置問(wèn)題，使農(nóng)民能夠較多地分享土地增值收益。同時(shí)，也應(yīng)該允許地方政府進(jìn)行在市區(qū)保留集體建設(shè)用地的探索和試驗(yàn)。經(jīng)過(guò)逐步過(guò)渡，最終條件成熟以后，還是要徹底破除城鄉(xiāng)

20、藩籬，建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。 </p><p>　　在允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，如果農(nóng)民出于自愿，也可以把土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，但土地使用權(quán)仍歸原集體組織，由他們按規(guī)劃用途從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。還可以考慮借鑒臺(tái)灣地區(qū)重劃的經(jīng)驗(yàn)，部分集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，部分仍保留集體性質(zhì)并允許進(jìn)入市場(chǎng)，具體比例，應(yīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民充分協(xié)商確定?？傊o農(nóng)民多一些選項(xiàng)，由農(nóng)民自己權(quán)衡利弊，做出選擇。 </p&

21、gt;<p>　　三是對(duì)于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，按一戶一宅確權(quán)登記后，允許上市交易，購(gòu)買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護(hù)，同時(shí)恢復(fù)過(guò)去曾經(jīng)實(shí)行過(guò)的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅(jiān)持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權(quán)的賣出方，不能再申請(qǐng)新的宅基地。購(gòu)買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務(wù)，否則不受法律保護(hù)。宅基地制度改革應(yīng)先在城鄉(xiāng)結(jié)合部開展，而在純農(nóng)業(yè)地區(qū)由于非

22、當(dāng)務(wù)之急，可以緩行或根據(jù)需要實(shí)行。 </p><p>　　（三）關(guān)于改革相關(guān)的財(cái)稅體制 </p><p>　　國(guó)家征收土地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，農(nóng)民獲得的是財(cái)產(chǎn)性收入，按理說(shuō)，應(yīng)當(dāng)繳納所得稅。但可以考慮對(duì)補(bǔ)償費(fèi)超過(guò)一定額度的部分，由政府發(fā)行中、長(zhǎng)期土地債券。既可減輕當(dāng)期財(cái)政壓力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不當(dāng)消費(fèi)行為。對(duì)接受土地債券者，可以免征所得稅，對(duì)不接受者，則不予減免。 </p>

23、;<p>　　在精簡(jiǎn)、歸并相關(guān)稅收基礎(chǔ)上，對(duì)無(wú)論城市還是農(nóng)村的建設(shè)用地（含建筑附著物）的保有，開征不動(dòng)產(chǎn)稅（或財(cái)產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅）。政府定期組織評(píng)估，權(quán)利人每年繳納。稅收收入納入地方財(cái)政，按規(guī)定用途使用。對(duì)城鄉(xiāng)公益性用地、農(nóng)村農(nóng)民自住且符合規(guī)定面積的宅基地、城市居民符合規(guī)定面積的第一套住宅，應(yīng)當(dāng)免征。對(duì)農(nóng)村宅基地超出規(guī)定面積的部分，實(shí)行累進(jìn)稅率，超的越多，稅率越高，用經(jīng)濟(jì)手段控制超占問(wèn)題。 </p><p&

24、gt;　　對(duì)土地交易環(huán)節(jié)，開征契稅、印花稅和土地增值稅。 </p><p>　　進(jìn)一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動(dòng)用利息，不能動(dòng)用本金。這樣才能徹底切斷城市建設(shè)對(duì)增量土地出讓收入的依賴，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式。 </p><p>　　進(jìn)一步改革分稅制，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，合理調(diào)整中央、省、市、縣的財(cái)政收入分

25、配比例。 </p><p>　　我國(guó)法律有國(guó)有土地出讓后的土地使用權(quán)可以抵押的規(guī)定，但并無(wú)未經(jīng)出讓的土地也可以抵押的規(guī)定。按照物權(quán)法定的原則和行政許可法的精神，政府以土地抵押或質(zhì)押向銀行融資，屬違法行為。要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，立即叫停各級(jí)政府的土地融資行為，并對(duì)已經(jīng)形成的土地金融債務(wù)進(jìn)行清理，盡量減輕政府經(jīng)營(yíng)土地制度的負(fù)面影響。與此同時(shí)，應(yīng)允許地方政府按規(guī)范的程序，面向社會(huì)發(fā)行政府債。 </p>&l

26、t;p>　?。ㄋ模╆P(guān)于改革經(jīng)營(yíng)土地制度 </p><p>　　徹底改革現(xiàn)行征地制度，會(huì)沖擊和弱化政府經(jīng)營(yíng)土地的職能。但要徹底解決政府集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身的問(wèn)題，還應(yīng)進(jìn)一步改革行政管理體制，把土地經(jīng)營(yíng)職能從土地管理部門分解出去。 </p><p>　　參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮成立類似國(guó)資委那樣的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地方面的工

27、作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地交給他們參與市場(chǎng)運(yùn)作，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則自主經(jīng)營(yíng)，并接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國(guó)有公司，還要接受新成立的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的管理和指導(dǎo)，必要時(shí)也要服從國(guó)家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。當(dāng)然，如何分解土地管理與土地經(jīng)營(yíng)職能，還可以有多種方案和設(shè)想，以供決策參考比較。 　　把經(jīng)營(yíng)土地的職能分解出去

28、以后，各級(jí)政府的土地管理部門都專注于管理，不會(huì)再發(fā)生不同層級(jí)政府的職能錯(cuò)位問(wèn)題。政府也不再是“運(yùn)動(dòng)員”，避免了與民爭(zhēng)利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理職能，一是嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制；二是平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；三是運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控。 </p><p>　　為了保證土地管理各項(xiàng)職能和工作的落實(shí)，還必須加大耕地保護(hù)、地價(jià)管理和土地市場(chǎng)管理的督察和監(jiān)察工作力度

29、。 </p><p>　　至于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有土地，例如劃撥供地、低價(jià)供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府管理部門負(fù)責(zé)運(yùn)作，建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會(huì)的監(jiān)督。 </p><p>　?。ㄎ澹╆P(guān)于建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度 </p><p>　　普遍設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。城市化地區(qū)的任何土地所有權(quán)或使用權(quán)主體，如果想提高自身土地的

30、利用強(qiáng)度，不僅要符合規(guī)劃許可，而且必須向非城市化地區(qū)購(gòu)買農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，使這些限制或禁止發(fā)展的地區(qū)，也能分享國(guó)家工業(yè)化、城市化的成果。 </p><p>　?。╆P(guān)于改革規(guī)劃體制 </p><p>　　我國(guó)目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。但相當(dāng)多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實(shí)施不久，就頻繁修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴(yán)肅性和制約作用形同虛設(shè)。應(yīng)當(dāng)改變這種“軟約束”

31、的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，沒(méi)有修改規(guī)劃的權(quán)力。針對(duì)目前我國(guó)多數(shù)城市用地粗放的情況，應(yīng)通過(guò)規(guī)劃界定城市的邊界，給政府經(jīng)營(yíng)土地加掛一把“鎖”，堵住外延擴(kuò)張的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。 </p><p>　　目前我國(guó)由各部門分別編制相關(guān)全國(guó)性規(guī)劃，這些規(guī)劃必須與土地規(guī)劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要

32、出發(fā)，各自制定不同的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，并分別開展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費(fèi)。 </p><p>　　有鑒于此，建議對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。當(dāng)務(wù)之急，是制定全國(guó)統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門標(biāo)準(zhǔn)，以利各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。 </p><p>　　下一步，可借鑒世界多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由一個(gè)部門負(fù)

33、責(zé)開展資源調(diào)查，并編制國(guó)家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會(huì)使用。各部門不再開展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。 </p><p>　　最后，要理順國(guó)家規(guī)劃體系。第一，編制國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃的主要內(nèi)容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目），重大基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)土整治項(xiàng)目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃，作為國(guó)家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃

34、作為落實(shí)以上兩個(gè)規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個(gè)規(guī)劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃上，不再編制部門的全國(guó)性規(guī)劃。 </p><p>　　以上改革如能實(shí)施并到位，將大大加強(qiáng)規(guī)劃的控制力。現(xiàn)行的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)管理辦法，弊病甚多，屆時(shí)應(yīng)予廢止。 </p><p>　　（七）關(guān)于實(shí)行土地統(tǒng)一登記制度 </p><p>　　2007年

35、實(shí)施的《物權(quán)法》已明確要實(shí)行土地統(tǒng)一登記，直至今年兩會(huì)以后，新一屆政府才明確由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記。但由于長(zhǎng)期分割登記的慣性作用，進(jìn)展并不順利。 </p><p>　　可以考慮成立專門的國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)，把現(xiàn)在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來(lái)，各部門不再負(fù)責(zé)相關(guān)登記工作。土地統(tǒng)一登記，也要求實(shí)行統(tǒng)一的地籍調(diào)查，制定統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)在各部門分別調(diào)查，土地分類指標(biāo)不統(tǒng)一的狀況

36、。 </p><p>　　地籍調(diào)查有兩種做法，一種是由政府組織調(diào)查；一種是由產(chǎn)權(quán)人自行委托中介機(jī)構(gòu)調(diào)查，后者對(duì)調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。為了推進(jìn)土地統(tǒng)一登記工作，我國(guó)今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。例如，有的地區(qū)由政府組織調(diào)查，有的地區(qū)由產(chǎn)權(quán)人委托調(diào)查，有的地區(qū)可兩種方法并舉。對(duì)委托調(diào)查的，調(diào)查結(jié)果還可由政府相關(guān)機(jī)關(guān)核查。這樣，可以加快土地登記進(jìn)度，早日建立覆蓋全社會(huì)的國(guó)家地籍管理信息系統(tǒng)。</p>