發(fā)揮地方人大監(jiān)督作用推動全口徑預(yù)算管理體制建立

1、<p>　　發(fā)揮地方人大監(jiān)督作用推動全口徑預(yù)算管理體制建立</p><p>　　黨的十八大決定提出，要加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督。我們結(jié)合本區(qū)人大對區(qū)級財(cái)政預(yù)決算開展審查監(jiān)督的實(shí)踐，組織開展調(diào)查研究，提出如下報(bào)告。 </p><p>　　一、黃浦區(qū)人大常委會推動全口徑預(yù)算體制建立的實(shí)踐 </p><p>　　近年來，黃浦區(qū)人大及其常委會在開展預(yù)、決算審查監(jiān)督

2、的同時，積極探索全口徑預(yù)算體系的建立，取得了一些成效。2011年區(qū)人大常委會修訂了本區(qū)《加強(qiáng)本級預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，從制度上進(jìn)一步明確了延伸財(cái)政預(yù)、決算監(jiān)督的內(nèi)容。 </p><p>　　1、從一般預(yù)算監(jiān)督向綜合預(yù)算監(jiān)督延伸。2011年后，在原有審查批準(zhǔn)本級預(yù)算的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了對預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金的監(jiān)督，邁出了對綜合預(yù)算監(jiān)督的第一步。明確超預(yù)算部分、實(shí)際收入超原總預(yù)算額5%（含5%）及支出調(diào)整方案須經(jīng)人大

3、常委會審查批準(zhǔn)；超原總預(yù)算額3%-5%（含3%），超收部分使用方案須向主任會議報(bào)告，并向人大常委會備案。對不同預(yù)算科目之間資金調(diào)劑，教育、科技等法定增長項(xiàng)目調(diào)減，須報(bào)常委會審查批準(zhǔn)；其他科目年初預(yù)算與年底執(zhí)行有差異的，也須報(bào)人大常委會財(cái)經(jīng)工委備查。要求政府財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付納入總體預(yù)算編報(bào)，財(cái)政部門在每年的人代會、常委會擴(kuò)大會議上向常委會委員、代表報(bào)告相關(guān)執(zhí)行情況。 </p><p>　　2、從本級預(yù)算向部門預(yù)算

4、全覆蓋延伸。為推進(jìn)人大對政府全口徑預(yù)算監(jiān)督，延伸了對部門預(yù)算審查監(jiān)督。變原來的一般審查部門預(yù)算撥款數(shù)為對部門綜合預(yù)算和執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，并且將各預(yù)算單位動用歷年沉淀資金、各條線專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金情況列入檢查監(jiān)督范圍，明確要求各預(yù)算單位，除財(cái)政撥款外，動用歷年沉淀資金、條線專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等須統(tǒng)一納入預(yù)算管理，沒有批準(zhǔn)的不得使用資金。同時，加大部門預(yù)算的公開力度，監(jiān)督政府實(shí)行部門預(yù)算的全公開，包括“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)，所有部門的預(yù)算都通過網(wǎng)絡(luò)

5、向全社會公開，主動接受監(jiān)督。 </p><p>　　3、從公共財(cái)政預(yù)算向政府性基金、國資經(jīng)營預(yù)算延伸。改變政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算游離于人大監(jiān)督之外現(xiàn)狀，區(qū)人大在做好公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的同時將政府性基金收支情況納入預(yù)、決算管理，作為預(yù)算報(bào)告的重要組成部分，每年向人代會、常委會報(bào)告收入、支出及收支平衡情況。一是土地使用權(quán)出讓金部分，要求政府在工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告中明示計(jì)劃年度動遷地塊量、收尾土地量及相應(yīng)的情況，

6、對土地的招、掛、拍全過程進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)督，對土地使用權(quán)出讓金實(shí)施有效的人大監(jiān)督。二是督促政府相關(guān)部門制定國資經(jīng)營預(yù)算、收益收繳管理、預(yù)算支出管理三個試行管理辦法，并在每年的主任會議專題聽取國資經(jīng)營預(yù)算試編情況報(bào)告，提出意見和建議，為常委會聽取和審議此項(xiàng)工作做好充分準(zhǔn)備。目前，本區(qū)的國有主體企業(yè)已全部實(shí)行國資經(jīng)營預(yù)算，并納入財(cái)政預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督。 </p><p>　　二、加強(qiáng)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督遇到的問題 &

7、lt;/p><p>　　從公共財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督到全口徑預(yù)算審查監(jiān)督不僅是工作對象和范圍的變化，更是觀念和制度安排的變化，是預(yù)算制度方面一場深刻的改革。以下是在制度推進(jìn)中遇到的問題。 </p><p>　　1、預(yù)算管理的完整性、統(tǒng)一性還不健全。一是目前政府一般公共預(yù)算體系，寬泛授權(quán)財(cái)政部門設(shè)立的財(cái)政專戶資金和歷年結(jié)余的各類資金尚未編制預(yù)算報(bào)人大，科目調(diào)劑不需人大批準(zhǔn)，部門預(yù)算也未納入人大審查批準(zhǔn)

8、范圍，政府的融資平臺舉債資金的安排使用等，都沒有納入人大的審議范圍。二是全面、完整地反映政府現(xiàn)有的四本賬的財(cái)務(wù)信息欠缺。如，國有資本經(jīng)營預(yù)算只有對國資委集中管理的國有企業(yè)分紅收益收繳財(cái)政后進(jìn)行監(jiān)督的收支記錄，沒有匯總?cè)康膰匈Y本經(jīng)營財(cái)務(wù)報(bào)告。政府性基金中資金量比較大的還有土地征收成本和出讓金收入等，沒有全過程資金運(yùn)行情況的反映。 </p><p>　　2、預(yù)算報(bào)告披露政府會計(jì)信息不全面。目前提交人大的是財(cái)政報(bào)告

9、，還不是政府報(bào)告；披露的財(cái)政資金僅有功能分類，缺乏經(jīng)濟(jì)分類，沒有反映部門預(yù)算產(chǎn)生的大量沉淀資金及具體項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況；部分反映國有資本運(yùn)行及政府各類基金運(yùn)行的相關(guān)信息，缺乏政府負(fù)債詳細(xì)資料。人大監(jiān)督缺乏真實(shí)、完整、規(guī)范的政府會計(jì)信息依據(jù)，在一定程度上弱化對政府監(jiān)督的范圍和力度，人大及其常委會對政府預(yù)算審議只能停留在一般程序監(jiān)督上。 </p><p>　　3、全口徑預(yù)算管理中財(cái)權(quán)與事權(quán)還不匹配。有些財(cái)權(quán)在上，事權(quán)

10、在下，政府性資金的分配與再分配，很難在財(cái)政預(yù)算和決算編制中找到一個事權(quán)與財(cái)權(quán)最恰當(dāng)匹配的結(jié)合點(diǎn)，在財(cái)力的安排上缺少對項(xiàng)目資金的總量反映，不同程度地存在該辦的事多，而匹配的資金少，隱性地增加了地方政府舉債，給全方位的績效評估帶來困難。另外，上級條塊的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出，有時直接下?lián)芙o下屬部門，不經(jīng)過本級財(cái)政部門。這些情況都影響了實(shí)行全口徑預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督和效果。 </p><p>　　4、人大審批財(cái)政預(yù)、決算報(bào)告

11、的佐證依據(jù)不夠。人大審議的主要依據(jù)之一是政府審計(jì)機(jī)關(guān)提供的審計(jì)報(bào)告。我國目前實(shí)行的審計(jì)體制是政府審計(jì)，屬于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督性質(zhì)，以此作為人大審議的佐證依據(jù)，缺乏法理上的客觀性和公正性。根據(jù)審計(jì)法，本級審計(jì)機(jī)關(guān)只對本級預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，人大對決算的審議批準(zhǔn)缺乏審計(jì)依據(jù)，只能根據(jù)本級政府預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部審計(jì)報(bào)告作參考來對政府的決算作決議，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。 </p><p>　　5、目前的人大審議模式還不適應(yīng)對全口徑預(yù)

12、算的審查監(jiān)督。主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備、制度安排上。我市區(qū)縣一級人大沒有設(shè)預(yù)算工委，承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督具體工作的財(cái)經(jīng)工委不僅人手少且專業(yè)人員嚴(yán)重不足，也沒有借助社會專業(yè)力量，于是對預(yù)算審查監(jiān)督往往僅能確保履行法定程序，沒有能力對區(qū)縣財(cái)政盤子動輒幾十億上百億規(guī)模的資金運(yùn)用履行實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)督。此外，人大對政府財(cái)政一年兩審（預(yù)算和決算）的模式過于寬泛，尚無對哪類項(xiàng)目多少資金額必須提交人大審議的明細(xì)規(guī)定。政府預(yù)算大類上可分為經(jīng)濟(jì)類和功能類，

13、審議又可從政策與科目、整體與局部、合法與合理等不同角度展開，人大對政府預(yù)算從不同的類別或角度展開審議，其結(jié)果將會呈現(xiàn)很大反差。 </p><p>　　三、推動全口徑預(yù)算管理體制的建立 　　根據(jù)上述調(diào)研情況，課題組對發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用，推動全口徑預(yù)算管理體制的建立提出如下建議。 </p><p>　　1、把推動全口徑預(yù)算管理體制的建立作為人大履行職責(zé)的著力點(diǎn)。建立全口徑預(yù)算管理體制是政

14、府治理方面重大的改革舉措，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人大對同級政府所有政府性收支行為的法定控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于人大和全社會的監(jiān)督之下。所有政府收支只有取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。由此可見，“全口徑預(yù)算管理”包含授權(quán)和行政兩個層面。兩個層面互為依托、彼此關(guān)聯(lián)。由行政層面的“全口徑預(yù)算管理”到授權(quán)層面的“全口徑預(yù)算管理”，再到“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制的建立，是地方政府預(yù)算體制改革的方向。地方人大在全

15、口徑預(yù)算體制建立的過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮審查、監(jiān)督主體的推動作用，最終確立“公開透明規(guī)范完整”的科學(xué)的全口徑預(yù)算管理體制。 </p><p>　　2、建立和完善人大預(yù)算審查監(jiān)督的工作規(guī)范，為全口徑預(yù)算管理體制的建立打好基礎(chǔ)。全口徑預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要方方面面的合力推進(jìn)，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)和政策的配套，這是人大依法監(jiān)督的基礎(chǔ)。要制定有關(guān)預(yù)算編制審查和預(yù)算執(zhí)行、決算監(jiān)督的工作規(guī)范，推進(jìn)政府預(yù)算信息的公

16、開透明和可比性，改進(jìn)和強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。要督促政府建立和健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，內(nèi)容覆蓋公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社會保障等方面的預(yù)算信息，全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況和營運(yùn)業(yè)績的受托責(zé)任，增加會計(jì)信息的透明度和審議的可比性。要強(qiáng)化人大對政府和部門預(yù)算編制的審議工作，明確人大審議政府預(yù)算的范疇，規(guī)范政策審與科目審、全面審與局部審、合法審與合理審之間的關(guān)系。督促政府執(zhí)行收支分類改革的要求，將預(yù)算按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類報(bào)人大審議。 &

17、lt;/p><p>　　3、實(shí)行全口徑預(yù)算監(jiān)督，要做到“全”、“明”、“深”。“全”就是要把全部政府性收支都納入預(yù)算，做到“橫向到邊”、“縱向到底”?！懊鳌本褪且幹坪米屓w選民，首先是人大代表看得懂的預(yù)算報(bào)告。要把預(yù)算按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類全類別向人大報(bào)告。預(yù)算至少公開至“項(xiàng)級”科目，逐步向“目級”深化。推進(jìn)決算公開。“深”就是要求財(cái)政部門向人大全面提供政府財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債情況，從廣度和深度上拓展預(yù)、決算審查監(jiān)督的內(nèi)涵

18、。發(fā)揮審計(jì)主渠道作用的同時，探索借助社會專業(yè)力量開展審計(jì)監(jiān)督，并推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)督。要建立重大投資項(xiàng)目人大常委會審議決定制度，審議決定重大項(xiàng)目的資金額度、資金來源、項(xiàng)目選址等，進(jìn)而更好地控制政府舉債，實(shí)行政府債務(wù)風(fēng)險管理。 </p><p>　　4、創(chuàng)造條件改善人大審議模式，適應(yīng)對全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督需要。區(qū)級人大常委會要盡快增設(shè)預(yù)算工委，作為常設(shè)工作機(jī)構(gòu)專職全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督事務(wù)；變一年兩審為一年多審，除預(yù)算、