云南省礦山復(fù)墾保證金制度研究

1、<p>　　云南省礦山復(fù)墾保證金制度研究</p><p>　　摘 要：我國是一個(gè)礦業(yè)大國，礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建是我國礦區(qū)發(fā)展的核心工作。在我國，土地復(fù)墾工作起步較晚，直到20世紀(jì)60年代初，一些礦工企業(yè)才零星地開展了土地復(fù)墾工作。1989年1月1日實(shí)施了《土地復(fù)墾規(guī)定》，這標(biāo)志著礦區(qū)土地復(fù)墾制度在我國的正式建立。經(jīng)過十多年的實(shí)踐，目前我國土地復(fù)墾率還不到10%。其主要原因在于現(xiàn)行礦區(qū)復(fù)墾制度建立于計(jì)劃

2、經(jīng)濟(jì)時(shí)期，采用典型的“命令管制型”管理手段，通過法規(guī)要求企業(yè)從更新改造費(fèi)和發(fā)展基金中列支土地復(fù)墾費(fèi)。這種復(fù)墾成本內(nèi)化途徑無論從理論層面，還是從實(shí)踐上來看，都難以落實(shí)?！罢l破壞、誰復(fù)墾”的原則得不到有效地制度保障。而克服這一缺陷的對策是建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度，此制度是按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，通過“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”手段實(shí)現(xiàn)復(fù)墾成本的內(nèi)化。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：礦山復(fù)墾；保證金制度；市場失靈；政府失靈 &l

3、t;/p><p>　　土地是人類生活活動的重要場所，是人類生產(chǎn)活動的主要生產(chǎn)資料和環(huán)境條件，與人類的生存和發(fā)展憂戚相關(guān)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境已經(jīng)成為阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在造成我國人地矛盾尖銳化的諸多因素中，礦產(chǎn)資源開采等生產(chǎn)建設(shè)活動對土地的破壞和浪費(fèi)是主要因素之一。隨著礦產(chǎn)的開發(fā)，必然會導(dǎo)致地表的大量剝離、大面積下沉和固體廢棄物的大量堆積，從而導(dǎo)致土地資源的大量破壞。 </p><

4、;p><b>　　一、概念界定 </b></p><p>　　1.礦山復(fù)墾。礦山復(fù)墾即采用整治措施，將被擾動的土地恢復(fù)到預(yù)先設(shè)定的地表形式使其與周圍的自然環(huán)境協(xié)調(diào)一致，或使其具有新的可持續(xù)發(fā)展的用途。復(fù)墾過程是一個(gè)再造自然生態(tài)環(huán)境的人問過程，其目的是：再生利用土地、恢復(fù)生態(tài)平衡，使生產(chǎn)建設(shè)得到可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，土地資源和環(huán)境也得以保護(hù)和可持續(xù)利用。 </p><p&

5、gt;　　2、保證金。就礦業(yè)而言，保證金是礦業(yè)企業(yè)在勘探、開發(fā)礦產(chǎn)資源之前在有關(guān)的管理執(zhí)法部門繳存的一筆現(xiàn)金，待礦業(yè)企業(yè)成功完成礦區(qū)復(fù)墾后再歸還。如果礦業(yè)企業(yè)未能完成復(fù)墾，保證金將被沒收，資金將被用于礦區(qū)復(fù)墾。 </p><p>　　二、建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度的必要性 </p><p>　　（一）礦區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀分析 </p><p>　　礦業(yè)開發(fā)對環(huán)境的破壞是巨大的，

6、如果用級別來評價(jià)有關(guān)行業(yè)對生態(tài)施加影響的強(qiáng)度，則采礦業(yè)的強(qiáng)度級別最高，為2.4，然后依次為化學(xué)和石油加工業(yè)、冶金、燃料能源、建筑業(yè)、造紙業(yè)和運(yùn)輸業(yè)。 </p><p>　　礦業(yè)對環(huán)境的影響無孔不入，它表現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)，從探礦開始，到開采、選礦、冶煉、加工，直至產(chǎn)品被利用的整個(gè)過程，都不同程度低引起環(huán)境問題，只是引起環(huán)境問題的方式和程度有所不同。但在云南省礦業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，由于沒有處理好改革與發(fā)展，開采與保護(hù)，安全

7、生產(chǎn)與效益的關(guān)系，曾一度出現(xiàn)了盲目發(fā)展、濫采亂挖、資源被破壞、低水平重復(fù)建設(shè)、傷亡事故頻發(fā)、環(huán)境污染等嚴(yán)重問題。也帶來了環(huán)境和資源破壞的負(fù)面影響。突出表現(xiàn)為以下問題： </p><p>　　1、植被破壞。采礦嚴(yán)重破壞植被，尤其是露天開采大面積擾動地表，破壞植被，造成地面變形、地面失去平衡、產(chǎn)生不穩(wěn)定邊坡、發(fā)生水土流失，引起揚(yáng)塵污染等。如昆明附近露天開采磷礦、鈦鐵礦和石材等礦產(chǎn)時(shí)，均不同程度地引起以上環(huán)境問題。 &

8、lt;/p><p>　　2、地面塌陷。地下采礦常常引起地面塌陷，我國每年因采礦造成的土地塌陷達(dá)10.5萬畝。云南省地下開采的銅礦山、錫礦山和煤礦等也均出現(xiàn)土地塌陷現(xiàn)象。 </p><p>　　3、污水排放。地下采礦通常排放大量的有害礦井水，這類問題在各地的煤礦表現(xiàn)尤為突出，多數(shù)煤礦排放含硫等有害物質(zhì)很高的礦井水，全國每年采煤排放的礦井水達(dá)22億噸，對土地和水系造成直接的污染，不僅使土壤性能變差

9、，影響農(nóng)作物的生長，而且危害人體健康和牲畜的生長，嚴(yán)重的甚至引起區(qū)域性地方病。 </p><p>　　4、固體廢棄物污染。無論是露天開采還是井下開采，都會排放大量的固體廢棄物占用和污染土地，世界每年采礦排放的廢石約350億噸，我國的黑色金屬礦山每年排放剝離巖土量2億噸余，有色金屬直屬礦山每年排放固體廢棄物0.6億噸，煤礦每年產(chǎn)出的煤矸石為一億噸左右，全國積存的煤矸石已超過16億噸。 </p><

10、;p>　　5、空氣污染。礦產(chǎn)的冶煉往往排放大量的有害物質(zhì)，如二氧化硫和許多有毒重金屬，如鉛、鎘、鋅、鉻、汞等。它們進(jìn)入人體后可引起心血管、中樞神經(jīng)、呼吸系統(tǒng)等方面的慢性病和癌癥。尤其是一些設(shè)備成就、技術(shù)落后、缺乏環(huán)境保護(hù)措施、甚至采用土法選冶的小廠，環(huán)境污染問題十分嚴(yán)重。如滇南等地利用土法提煉鉛鋅，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成較大的影響。 </p><p>　　6、滑坡和泥石流。采礦還常常誘發(fā)滑坡和泥石流等間接自然災(zāi)害，

11、發(fā)生突發(fā)性土地破壞，造成人員財(cái)產(chǎn)損失。如昆明電纜廠受附近采石場的影響，東川銅礦和元陽金礦受采礦影響，均發(fā)生過地質(zhì)災(zāi)害。元陽金礦1996年5月，曾發(fā)生特大山體滑坡，一個(gè)礦點(diǎn)的工棚和26個(gè)礦洞基本被埋，77人受傷，108人身亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約1.4億。 </p><p>　?。ǘ慕?jīng)濟(jì)學(xué)視角來探討建立礦山復(fù)墾保證金制度的必要性 </p><p><b>　　1、市場失靈 </

12、b></p><p>　　市場失靈指市場不具有有效地配置資源，或者使資源配置達(dá)到社會最佳狀態(tài)的能力。在理想市場狀態(tài)下，個(gè)體利益最大化能夠?qū)е沦Y源的有效配置，當(dāng)該條件不能滿足時(shí)，就會出現(xiàn)資源配置的扭曲，即市場失靈。因此，要實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境外部性內(nèi)部化，就得落實(shí)“污染者付費(fèi)”原則，要實(shí)現(xiàn)礦山復(fù)墾，就該落實(shí)“誰污染，誰復(fù)墾”原則。但是，以上原則的落實(shí)不是單純的命令管理型手段（行政手段和法律手段）就能做到的。現(xiàn)行的礦區(qū)

13、復(fù)墾制度建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，采用典型的“命令管理型手段”，通過法規(guī)要求企業(yè)從更新改造費(fèi)和發(fā)展基金中列支土地復(fù)墾費(fèi)用，這種復(fù)墾成本內(nèi)化途徑無論從理論層面還是從實(shí)踐上來看，都難以落實(shí)“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則。而克服這一缺陷的對策是建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度，通過“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型手段”來實(shí)現(xiàn)復(fù)墾成本的內(nèi)化。 </p><p><b>　　2、政府失靈 </b></p><p>　　

14、所謂“政府失靈”是指政府的行動不能增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率或政府把收入再分配給那些不恰當(dāng)?shù)娜藗??！罢ъ`”產(chǎn)生于政府部門的不恰當(dāng)干預(yù)。導(dǎo)致“政府失靈”的原因主要包括兩種，一是“干預(yù)失靈”或政府的不恰當(dāng)行為；二是由于“缺乏政府干預(yù)”，干預(yù)不足導(dǎo)致的失靈或糾正市場失靈的失敗。上述干預(yù)失靈又可以進(jìn)一步劃分為政策失靈和管理失靈。據(jù)云南省人民政府2003年2月制定的《云南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，全省共有礦山企業(yè)6542個(gè)。礦山企業(yè)在數(shù)量上以集體企業(yè)、私營

15、企業(yè)和股份制等經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)為主，其數(shù)量和比例如表3所示。 　　再者，云南省礦山企業(yè)的規(guī)模普遍較小，中小型礦床遍布全省各地，全省6542個(gè)礦山企業(yè)中，大型企業(yè)僅有12個(gè)，只占全省礦山企業(yè)總數(shù)的0.18%；中型企業(yè)30個(gè)，僅占0.46；而小型企業(yè)在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢，有6500個(gè)，占99.36%，如表4所示。 </p><p>　　以上現(xiàn)狀的存在，使得“命令管理型”手段難以落實(shí)，實(shí)施起來難度較大，加上原本就不夠健全

16、的法律法規(guī)體系的制約，政府職能的政策失靈導(dǎo)致了它的管理失靈。據(jù)此，要尋求一種解決政府失靈的手段來促進(jìn)環(huán)境問題的改善，而克服這一缺陷的對策是建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度，此制度是按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，通過“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”手段實(shí)現(xiàn)復(fù)墾成本的內(nèi)化。 </p><p>　　三、礦山復(fù)墾保證金制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題及解決方法 </p><p>　　進(jìn)入90年代，我國部分?。▍^(qū)）也在試行保證金制度

17、，事實(shí)證明，保證金制度是一項(xiàng)確保礦山環(huán)境恢復(fù)治理的行之有效的重要制度。它的實(shí)施，不僅體現(xiàn)出采礦權(quán)人對環(huán)境治理和土地復(fù)墾應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的、遍布全國的污染源。云南省在礦山復(fù)墾保證金的實(shí)施過程中，取得了一定的成績，礦山復(fù)墾率目前快接近我國土地復(fù)墾率10%，但也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題： </p><p>　?。ㄒ唬┍ＷC金形式單一 </p><p&g

18、t;　　目前，保證金形式以現(xiàn)金為主，對其他形式?jīng)]有作出規(guī)定。在國外較成熟的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度中，現(xiàn)金是較少采取的。在目前我國的金融體制有待完善，信用尚不健全的情況下，采取現(xiàn)金形式，對管理者來講，可以一勞永逸，有利于環(huán)境保護(hù)；對礦山企業(yè)來講，提高了準(zhǔn)入門檻，同時(shí)也限制了礦山企業(yè)的資金流量，加大了生存壓力。面對這一問題，我們可以借鑒美國礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的形式，來改善我國保證金形式單一的情況。結(jié)合云南省的情況，我們應(yīng)該金融體制不斷完善的

19、過程中尋求一些更有利于礦業(yè)發(fā)展的保證金形式，如：復(fù)墾擔(dān)保債券、、不可撤銷信用憑證、信托/基金財(cái)產(chǎn)證書、法人擔(dān)保和自我保證、政府債券、保險(xiǎn)等。我認(rèn)為，目前，減少這種流動性限制的方式最易實(shí)行的是引入第三方，比如，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)介入。在支付一定數(shù)額費(fèi)用的情況下，保險(xiǎn)公司會同意在受托方為盡義務(wù)時(shí)，代償保險(xiǎn)金。這樣雖然保證金用的少了，但并不是使流動性限制消失了。企業(yè)必須支付年度保證金，而且，保險(xiǎn)金在企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上是一項(xiàng)債務(wù)，會對信貸產(chǎn)生不良影響。

20、 </p><p>　?。ǘ┍ＷC金數(shù)額的決定方式較為簡單 </p><p>　　我國地方立法中對保證金數(shù)額都規(guī)定了不低于治理費(fèi)用的原則，并根據(jù)礦區(qū)登記面積、開采方式以及對礦山自然環(huán)境影響程度等因素來確定，而且明確規(guī)定了保證金數(shù)額的計(jì)算方式。這種較為簡單的規(guī)定操作簡便，易于執(zhí)行，對于一個(gè)新制度的初步推行有積極作用。但其自身的科學(xué)性，以及能否體現(xiàn)保證金不低于治理費(fèi)用的原則有待考察。固定的計(jì)算

21、方式難以適應(yīng)情況的變化、不確定性因素和不可預(yù)料事件的意外費(fèi)用的發(fā)生。為彌補(bǔ)這一缺陷，可對保證金的復(fù)審作出規(guī)定，一方面采礦權(quán)人可以依據(jù)實(shí)際情況的變化，向管理機(jī)關(guān)申請復(fù)審，調(diào)整保證金的數(shù)額；另一方面，管理機(jī)關(guān)可定期或根據(jù)需要進(jìn)行審查環(huán)境治理恢復(fù)活動，在分析新情況的基礎(chǔ)上，重新估算環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用。 </p><p>　　（三）保證金的收取以一次性收取為主 </p><p>　　保證金的收取一般有一

22、次性收取和分期收取兩種。就云南省目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因?yàn)檫@類礦山需要繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負(fù)擔(dān)起來難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，同時(shí)減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，礦山一次性繳納比較困難，因此，可采用分期繳納的方式。 </p><p>　　（四）保證金以

23、全程返還為主，階段性返還屬于特例 </p><p>　　國外許多國家如美國、澳大利亞等，保證金的返還主要以階段性返還為主，就其原因，主要是由于階段性返還減少了礦山企業(yè)的資金壓力，也是一種對貫徹“邊開采、邊恢復(fù)”原則的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，有利于保持礦山環(huán)境恢復(fù)治理的主動性。而我國的現(xiàn)狀則是保證金以全程返還為主，這又在保證金形式單一的問題上進(jìn)一步減少了礦業(yè)資金的流動性，阻礙了礦業(yè)的發(fā)展。再者，如果采取階段返還，不僅增加了礦業(yè)資

24、金的流動性，還將激勵(lì)礦業(yè)主更好地完成礦山復(fù)墾。 </p><p>　?。ㄎ澹牡胤降V山環(huán)境恢復(fù)保證金制度的規(guī)定來看，礦山復(fù)墾目標(biāo)偏低 </p><p>　　恢復(fù)的植被應(yīng)該是多樣化、有效和永久性的。云南省礦山復(fù)墾水平較低，通常只是采取填土、覆蓋等簡單措施，或在覆蓋區(qū)栽種植物，復(fù)墾區(qū)與周圍未被擾動區(qū)之間仍然存在較大的生態(tài)差異，而且，復(fù)墾后缺乏定期的觀測和監(jiān)控。這就要求我們的政府結(jié)合我省的環(huán)境問

25、題現(xiàn)狀，制定出一套剛性的環(huán)境恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度，并督促各礦業(yè)嚴(yán)格按制度進(jìn)行復(fù)墾，同時(shí)，對已恢復(fù)的區(qū)域，要定期進(jìn)行觀測和監(jiān)控，這不僅保證了復(fù)墾的質(zhì)量，也為后續(xù)的復(fù)墾工作尋求了經(jīng)驗(yàn)。 </p><p>　?。┩恋貜?fù)墾的相關(guān)法律體系不健全 </p><p>　　我國目前還沒有一部專門的土地復(fù)墾法律，這與我國的資源環(huán)境戰(zhàn)略以及礦山土地復(fù)墾的形勢和任務(wù)不相適應(yīng)。正在使用的《土地復(fù)墾規(guī)定》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代

26、的產(chǎn)物，可操作性差，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地復(fù)墾實(shí)際的需要。新修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定，但仍有很多原則性問題無法得到解決。如新中國建立之前和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的礦山開采破壞的土地和無法尋找原礦主的已破壞的土地由誰來復(fù)墾，誰來承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任的問題。借鑒國外先進(jìn)的土地復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際國情，應(yīng)盡快出臺專門、全面的《土地復(fù)墾法》，土地復(fù)墾立法應(yīng)體現(xiàn)出注重設(shè)立獨(dú)立的土地復(fù)墾監(jiān)