稅收征管系統(tǒng)性流程再造初探.pdf

1、我國(guó)的新一輪稅收征管改革，雖然較舊的征管模式有了很大進(jìn)步，但以職能為導(dǎo)向的工作流程和組織機(jī)構(gòu)無(wú)法根本解決效率低下、成本過(guò)高、征管質(zhì)量不高等痼疾。本文試圖應(yīng)用“流程再造”理論，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行稅收征管改革及模式進(jìn)行反思，進(jìn)而提出對(duì)我國(guó)稅收征管體系的系統(tǒng)性流程再造的整體思路和具體做法。 一、本文的主要內(nèi)容和觀點(diǎn) (一)序言 這一部分首先介紹了本文的研究目的：研究改革我國(guó)稅收征管體系的途徑，著眼于借助科學(xué)的管理理論和模式，系

2、統(tǒng)地、徹底地變革征管體制，從而整合征管的各項(xiàng)職能和各項(xiàng)局部變革，形成一個(gè)可以滿足稅收征管“四化”目標(biāo)<'1>的，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的稅收征管體系；接下來(lái)分析了稅務(wù)系統(tǒng)征管改革理論研究的現(xiàn)狀；最后明確了論文的主要研究工作及創(chuàng)新。 (二)流程再造理論的內(nèi)容 1、流程再造理論的提出及其基本內(nèi)涵 流程再造理論(Business Process Reengineering，簡(jiǎn)稱BPR)于二十世紀(jì)九十年代初，隨

3、著信息技術(shù)的應(yīng)用而誕生，是當(dāng)今企業(yè)界和管理學(xué)界最熱門的管理理論之一。流程再造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是對(duì)企業(yè)流程進(jìn)行的“根本的重新思考”和“徹底的重新設(shè)計(jì)”。 2、稅收征管流程再造的內(nèi)涵 筆者將稅收征管的流程再造區(qū)分為廣義的流程再造和狹義的流程再造，兩者的差異在于流程再造的內(nèi)容。狹義的再造，即針對(duì)具體業(yè)務(wù)流程的再造，包括對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、管理和稽查機(jī)構(gòu)的咨詢、受理、核批、調(diào)查、執(zhí)行、評(píng)估、檢查業(yè)務(wù)的流程再造以及執(zhí)行這些業(yè)務(wù)的

4、組織機(jī)構(gòu)的再造，這只可以說(shuō)是局部的再造。而事實(shí)上，按照流程再造“打破雞蛋才能做蛋卷”的理念，為達(dá)到“徹底的變革”的效果，必須開展系統(tǒng)性的全面變革，其中財(cái)政預(yù)算制度改革，稅收部門公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，稅務(wù)績(jī)效改革以及全面質(zhì)量管理等都；應(yīng)該是其固有內(nèi)容。這種徹底地、系統(tǒng)性的流程再造就是廣義的稅收征管流程再造，也是本文所探討的再造。筆者認(rèn)為，只有系統(tǒng)性的再造才能成為徹底解決征管困境、達(dá)到征管目標(biāo)的理想改革模式。 (三)流程再造理論應(yīng)用于

5、我國(guó)稅收征管的必要性與可行性分析 1、運(yùn)用流程再造理論深化我國(guó)稅收征管改革的必要性稅收征管改革的進(jìn)一步深化，需要科學(xué)理論的指導(dǎo)，由于流程再造與當(dāng)前我國(guó)稅收征管改革的背景一致、目標(biāo)一致；流程再造的顧客導(dǎo)向原則與稅收征管的“納稅人為中心”的改革要求一致；流程再造的系統(tǒng)化要求同樣適用要求全局的征管改革，因此，實(shí)施流程再造是深化我國(guó)稅收征管改革的內(nèi)在需要和理性選擇。 2、運(yùn)用流程再造深化我國(guó)稅收征管改革的可行性根據(jù)我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，

6、可行性分析主要基于三點(diǎn)：一、我國(guó)的稅務(wù)信息化建設(shè)為流程再造提供了實(shí)施的平臺(tái)和手段；二、優(yōu)化納稅服務(wù)的改革和要求為流程再造在思想上和實(shí)踐上奠定了基礎(chǔ)；三、全面質(zhì)量管理在稅務(wù)部門的引入為流程再造的應(yīng)用提供了保障。 (四)我國(guó)稅收征管系統(tǒng)性流程再造的基本構(gòu)想這一部分是全文的核心部分，分為兩個(gè)大部分來(lái)論述。 1、我國(guó)稅收征管系統(tǒng)性流程再造改革的總體思路和指導(dǎo)思想根據(jù)我國(guó)實(shí)際，稅收領(lǐng)域流程再造應(yīng)當(dāng)確立的總體思路是：圍繞對(duì)內(nèi)有利于提

7、高效率、強(qiáng)化制約，對(duì)外有利于方便納稅人、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展四大績(jī)效目標(biāo)，堅(jiān)持以流程為導(dǎo)向、納稅人為中心、分權(quán)制約、團(tuán)隊(duì)式管理四項(xiàng)核心為原則，貫徹徹底性、系統(tǒng)性改革的思路，建立符合稅收信息管理規(guī)律的稅收事務(wù)處理主流程，以稅收信息化提高流程運(yùn)行效率，整合各類要素和資源，再造組織結(jié)構(gòu)、管理運(yùn)行機(jī)制以及建設(shè)公務(wù)員團(tuán)隊(duì)，改革財(cái)稅預(yù)算體制并開展一系列的配套改革。 基本的指導(dǎo)思想有：理論聯(lián)系實(shí)際；改革要符合信息管理的規(guī)律；重視稅務(wù)人員原則；遵循權(quán)力

8、制約原則和納稅人為中心原則。 2、我國(guó)稅收征管系統(tǒng)性流程再造系統(tǒng)改革的主要內(nèi)容本文構(gòu)建流程再造改革是廣義的稅收征管流程再造，是一個(gè)全局的、徹底的、系統(tǒng)的流程再造變革。其起碼應(yīng)包括以下7項(xiàng)內(nèi)容： (1)預(yù)算和財(cái)政改革稅務(wù)領(lǐng)域的流程再造變革是需要稅收征管所處環(huán)境的相關(guān)變革來(lái)支持的，其中直接關(guān)系到稅務(wù)征管流程再造能否順利進(jìn)行和成功的就是相應(yīng)的預(yù)算和財(cái)政體制。 我國(guó)預(yù)算改革的基本方向：全面清理預(yù)算法律規(guī)范，盡快開展修訂

9、、廢止及制定工作；調(diào)整預(yù)算周期，以階段性效果促進(jìn)整體質(zhì)量提高；兼收并蓄，提高預(yù)算編制效果；充實(shí)預(yù)算內(nèi)容，健全綜合財(cái)政預(yù)算；促進(jìn)預(yù)算公開，注重監(jiān)督實(shí)效；健全國(guó)庫(kù)集中收付制度，完善政府采購(gòu)制度。 進(jìn)一步深化公共財(cái)政體制改革可以從幾方面著手：在公共財(cái)政中進(jìn)一步體現(xiàn)民主法制；發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)公平的作用；加快建立社會(huì)信用體系；降低行政經(jīng)費(fèi)支出。 (2)稅務(wù)機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革首先是現(xiàn)狀分析，得出：目前組織機(jī)構(gòu)層級(jí)化特征明顯，以職能為導(dǎo)向的

10、機(jī)構(gòu)設(shè)置效率低下的問(wèn)題。接下來(lái)，提出以流程導(dǎo)向代替職能導(dǎo)向，再造組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員配置的改革方向及具體改革手段。 (3)稅收征管具體業(yè)務(wù)流程的改革<'2>這是目前研究的相對(duì)較多的方面，結(jié)合個(gè)別稅務(wù)部門的實(shí)踐，主要包括以下三方面內(nèi)容：一是按照稅收信息運(yùn)轉(zhuǎn)階段分析稅收業(yè)務(wù)基本活動(dòng)，再造主流程，具體來(lái)說(shuō)是把稅收事務(wù)清晰地抽象為咨詢、受理、調(diào)查、核批、評(píng)估、檢查、執(zhí)行7個(gè)基本活動(dòng)單元，組成咨詢一受理一調(diào)查一核批一評(píng)估一檢查一執(zhí)行的主流程

11、；二是以征管主流程整合各個(gè)子流程，途徑有，將咨詢、受理、核批活動(dòng)集中辦理，整合歸并調(diào)查、執(zhí)行活動(dòng)以及清除非法定管理環(huán)節(jié)，同時(shí)簡(jiǎn)化部分事前審批，強(qiáng)化事后管理；三是具體界定流程啟動(dòng)方式和運(yùn)行方向。 (4)加快信息化建設(shè)，建立完善流程管理信息系統(tǒng)<'3>借鑒江蘇國(guó)稅的流程管理信息系統(tǒng)，稅務(wù)部門流程管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)思想是：以流程再造理論為指導(dǎo)，以征管信息系統(tǒng)、金稅工程系統(tǒng)等稅收應(yīng)用系統(tǒng)為基礎(chǔ)，采用三層結(jié)構(gòu)體系和Internet技術(shù)，努

12、力實(shí)現(xiàn)稅收信息跨部門、跨系統(tǒng)、跨平臺(tái)、跨征納雙方的互聯(lián)互通和對(duì)流程化稅收管理活動(dòng)的支撐，不斷強(qiáng)化對(duì)稅收數(shù)據(jù)的增值利用與稅收活動(dòng)過(guò)程的嚴(yán)密監(jiān)控，大力推進(jìn)稅務(wù)局的信息化建設(shè)，全面提高新形勢(shì)下稅收管理水平。 (5)公務(wù)員團(tuán)隊(duì)建設(shè)首先分析了將公務(wù)員團(tuán)隊(duì)建設(shè)歸入系統(tǒng)性流程再造的兩點(diǎn)原因：其一，公務(wù)員各項(xiàng)改革的具體策劃者和執(zhí)行者，這一團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)技能水平將直接影響改革的效果，因此必須通過(guò)有效途徑致力于公務(wù)員團(tuán)隊(duì)素質(zhì)的全面整體提高；其二，要深入

13、認(rèn)識(shí)“顧客導(dǎo)向”中的顧客，事實(shí)上，顧客可以分為內(nèi)部顧客和外部顧客，相應(yīng)地，在稅收活動(dòng)中，不僅要堅(jiān)持“納稅人為中心”，同時(shí)還不能忽視內(nèi)部顧客——部門公務(wù)員的滿意。接下來(lái)，分析了建設(shè)的主要途徑。 (6)實(shí)施稅務(wù)績(jī)效管理首先通過(guò)分析指出：流程再造改革與稅收績(jī)效管理是相輔相成，互為作用的；接著提出了稅務(wù)部門績(jī)效管理系統(tǒng)的構(gòu)建的具體內(nèi)容，主要包括：關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建；績(jī)效文化的構(gòu)建；績(jī)效考核的實(shí)施以及績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用。 (7)引

14、入全面質(zhì)量管理首先分析了稅務(wù)機(jī)關(guān)開展全面質(zhì)量管理的必要性和意義：接下來(lái)，分析比較了全面質(zhì)量管理(TQM)和流程再造(BPR)的異同，從而得出應(yīng)該同時(shí)或相繼實(shí)施BPR和TQM的改革思路；最后探索了在流程再造中配套運(yùn)用全面質(zhì)量管理的模式。 二、本文研究的貢獻(xiàn) (一)稅收征管系統(tǒng)性流程再造的新探索 我國(guó)稅收征管流程再造方面的研究成果主要來(lái)源于一些稅收部門的探索和實(shí)踐，如江蘇省淮安市國(guó)稅就是較早開展這方面試驗(yàn)并取得了很好

15、成效的單位。然而實(shí)務(wù)部門的研究有其局限性，如其實(shí)踐多是立足于局部、部門及具體業(yè)務(wù)流程的。因此，最終其流程再造的改革難免會(huì)遇到“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的困境。這樣的流程再造也只能在局部發(fā)揮效力，無(wú)法承擔(dān)起其引領(lǐng)、整合我國(guó)宏觀面的稅收征管改革的重任。本文明確提出了稅收征管流程再造的系統(tǒng)觀，強(qiáng)調(diào)在稅收領(lǐng)域應(yīng)用流程再造理論，必須秉承流程再造“打破雞蛋才能做蛋卷”的理念，進(jìn)行“徹底的變革”，除了具體業(yè)務(wù)的流程再造以及組織重塑，稅收管理所依賴的外部環(huán)

16、境——財(cái)政預(yù)算制度改革，變革的執(zhí)行者——稅收部門公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，稅務(wù)績(jī)效改革以及全面質(zhì)量管理等都應(yīng)該是稅收征管流程再造的固有內(nèi)容。只有全面的、系統(tǒng)的、徹底的流程再造才是能作為我國(guó)稅收征管改革方向的流程再造。本文倡導(dǎo)的稅收征管流程再造，是一場(chǎng)全方位、立體式的改革。 (二)稅收征管流程再造的含義 廣義和狹義的界定配合系統(tǒng)觀，同時(shí)為明晰不同范圍的稅收征管流程再造，本文將稅收征管的流程再造分為廣義的流程再造和狹義的流程再造，兩

17、者的差異在于流程再造的內(nèi)容。其中，稅收征管的狹義流程再造是指針對(duì)具體業(yè)務(wù)流程的再造，包括對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、管理和稽查機(jī)構(gòu)的咨詢、受理、核批、調(diào)查、執(zhí)行、評(píng)估、檢查業(yè)務(wù)的流程再造以及組織機(jī)構(gòu)和管理運(yùn)行的再造。因?yàn)榛鶎佣悇?wù)部門的研究實(shí)踐是基于本部門的層次和需要開展的，所以其主要著眼于狹義上的流程再造。而相對(duì)應(yīng)的，本文所構(gòu)建的這種徹底地、系統(tǒng)性的流程再造就是廣義的稅收征管流程再造，也是本文所探討的再造。筆者認(rèn)為，只有系統(tǒng)性的再造才能成為徹底解決