中國政府外債項目效益審計評價.pdf

1、政府外債項目是指我國各級政府借用國際金融組織和外國政府貸款投資建設的基礎設施、社會發(fā)展等項目，我國政府外債項目幾乎涉及所有行業(yè)和部門。在改革開放初期，我國的財政狀況和經濟狀況都很差，急需大量資金用于經濟社會建設，世亞行貸款成為我國利用外資的重要渠道。這些國際金融組織貸款和外國政府貸款由我國中央政府統(tǒng)借統(tǒng)還，再由中央政府層層轉貸至縣級政府或項目單位，因此稱為政府外債。截至2005年底，全國累計共簽約政府外債項目3549個，政府外債總額達1

2、251億美元，債務余額為694.2億美元，若加上國內配套資金，政府外債項目的總投資額達到近2萬億人民幣。 很自然地，這些政府外債項目的效益和對經濟社會發(fā)展的影響逐漸成為人們關心的話題：政府該不該借用大量外債?這些項目的立項決策是否正確?這些項目有無效益?如何評價政府外債項目的效益和對我國經濟社會發(fā)展的作用?應該借鑒什么經驗教訓?今后該不該繼續(xù)借用大量的外債?等等，都是各級政府和社會非常關心的問題。對二十多年來政府外債項目的建設運

3、營管理過程進行回顧，總結政府外債項目的成功經驗和失敗教訓，研究對這類項目的效益進行評價的方法，分析中國是否應該繼續(xù)借用政府外債和應如何用好政府外債，對于我國正在進行行政管理體制、重大建設項目投資體制、政府外債管理體制等重大體制改革和完善政府外債項目建設程序、提高政府外債項目效益等，都有重要的借鑒意義和促進作用。 世界銀行是最早開展項目后評價的國際組織，它擁有完善的項目后評價體系和健全的項目后評價制度、標準和方法。世界銀行認為對中

4、國貸款項目無論從宏觀角度還是微觀角度來評價都是相當成功的，中國作為借款國在世界上具有“貸款項目質量高、償債信譽好”的聲譽，并把對中國貸款項目作為成功范例向全世界推廣。胡鞍鋼教授領導的中國科學院/清華大學國情研究中心匯集了一批中國的精英，擁有雄厚的科研力量，曾在中國首先對國際金融組織貸款項目進行了項目后評價，取得了良好效果，總結出國際金融組織對中國貸款有三大重要作用和六大發(fā)展貢獻：即種子作用、示范作用、催化作用和發(fā)展觀貢獻、投資拉動貢獻、

5、基礎設施建設貢獻、減少貧困貢獻、知識、制度促進發(fā)展貢獻和可持續(xù)發(fā)展貢獻。 國家審計署和全國各級政府審計機關從1984年就開始對世界銀行貸款項目進行審計，并對外出具審計公證報告，近幾年又對已完工政府外債項目開展效益審計。審計署的審計手段和審計目的與上述兩者略有不同，在同樣肯定政府外債項目取得巨大成績的同時，發(fā)現部分項目存在一些比較嚴重的損失浪費、效益低下、管理不善和違法違規(guī)等問題，影響了項目資金的使用效益和項目目標的真正實現。特別

6、是由于國家投資體制和政府外債管理體制存在的缺陷等原因，一些政府外債項目還不起債或有意逃廢債務，造成許多市縣級政府不得不承擔償債責任而且債務負擔沉重。 本論文試圖通過把世界銀行所做的世行貸款項目后評價、中國科學院/清華大學國情研究中心所做的國際金融組織對中國貸款績效評價和國家審計署所做的世亞行貸款項目效益審計的方法、評價指標體系和結果進行比較分析，總結出兩者之間的相同點和特點，取長補短，使項目后評價工作和效益審計更加有效、客觀和更

7、具建設性，促進我國各級政府在投資決策、借用外債和項目管理等方面更加講求效益，實現科學化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。 筆者長期在審計署工作并負責領導我國外資利用審計工作，在長期的工作實踐中切身體會到從體制和制度層面對各方面管理國家事務的程序和方法進行改革創(chuàng)新的必要性和重要性。筆者負責組織和參與了近幾年審計署開展的政府外債管理和使用情況審計調查和世亞行貸款項目效益審計調查等重大的審計行動，負責制定了審計實施方案、評價指標體系和調查問卷，主持撰

8、寫了全部審計報告和審計調查報告。本論文進行的研究建立在大量翔實的一手資料和廣泛的文獻閱讀的基礎上，學習借鑒了國內外的外債理論、效益審計理論和項目后評價理論，采用了文獻研究、比較研究、案例分析、統(tǒng)計分析、問卷調查，座談討論等研究方法，收集了各方面調查資料和統(tǒng)計數據，對所掌握的豐富案例進行了整理、分析和綜合，并運用控制論、系統(tǒng)論和信息論觀點進行了政府外債項目管理體制和審計方式等方面的深入研究，提出了對政府外債管理體制、政府外債項目管理體制、

9、政府外債項目后評價體制和政府外資審計體制進行改革創(chuàng)新的設想。 論文結構相應安排如下： 第一章首先提出準備探討的問題和研究目的，并簡要說明了研究方法和全文結構安排。 第二章對國內外關于外債理論、效益審計理論和項目后評價理論的文獻和專家觀點，世界審計組織關于公共債務審計和效益審計的文件內容，政府外債項目的概念和特點等進行了比較詳細的闡述和說明，對世界銀行和中國科學院/清華大學國情研究中心項目后評價的程序、內容和方法作

10、了詳細介紹，并對后評價和效益審計的區(qū)別進行了探討。 第三章對現行政府外債管理體制和政府外債項目管理體制、政府外債項目的實施過程和存在的問題以及進行后評價的必要性進行了介紹和分析。 第四章對政府外債項目的審計背景、審計過程、審計方式、審計原則作了說明，重點對運用系統(tǒng)論、信息論、控制論原理進行的政府外債項目系統(tǒng)審計模式進行了探討。 第五章對政府外債項目效益審計的一般方法包括審計程序、審計方案、審計對象選擇、評價標準、

11、審計方法和審計報告進行了闡述，注重對政府外債項目效益審計的特點、重點和具體技術方法進行了探討，并闡述了開展政府外債項目效益審計的現實意義。 第六章選擇了近年來審計署開展的三個政府外債項目效益審計案例進行了實證分析，這三個案例的審計思路、審計程序和審計結果在全國政府審計機關具有代表性；并闡述了從這三個案例和其他審計過程中得到的一些啟示，包括澄清一些被混淆和被忽視的重要概念，提出了建立規(guī)范科學的政府外債管理體制的設想。 第七

12、章選取了世界銀行、中國科學院/清華大學國情研究中心和國家審計署所做的幾個政府外債項目后評價和效益審計案例，從評價指標體系、方法和結果等方面進行了比較，分析了各種方法的異同，論證了效益審計是進行項目后評價的最佳方式，提出了政府外債項目后評價的評價指標體系。 第八章是對分散在前面各章中的研究結果和觀點、啟示、設想等的結論性總結，提出了下述創(chuàng)新性的觀點和理論，并提出了對今后政府外債項目效益審計或后評價以及政府行政管理體制中需要繼續(xù)研究

13、探討的一些課題。 關于本論文具有創(chuàng)新價值的理論和觀點，筆者認為主要有以下幾點： (1)系統(tǒng)地總結了國內外關于外債項目效益理論、效益審計理論和項目后評價理論的主要觀點，提出了中國模式效益審計的模型和個人觀點。認為政府外債項目的效益最終體現在社會效益上，開展政府外債項目效益審計是法律規(guī)定和科學治國的必然要求。合規(guī)性審計是效益審計的內容之一不是中國的創(chuàng)造，強調效益審計要以真實帳目為基礎和查處違法違規(guī)問題作為重點才是中國特色。

14、 (2) 系統(tǒng)地總結了我國政府審計機關實施政府外債項目審計的過程，提出了開展政府外債項目效益審計的四種方式和系統(tǒng)審計模式。解決了長期以來公認的外資審計主要任務是公證審計，干不出突出成績的的困擾。認為政府外債項目審計過程是一個由審計主體、審計對象、審計方法、審計信息、審計報告等構成的審計系統(tǒng)，應根據政府外債項目的規(guī)律和審計工作的規(guī)律，以系統(tǒng)論、信息論和控制論為指導，形成政府外債項目審計的系統(tǒng)模式。 (3) 提出了效益審計是進

15、行項目后評價的最佳方法，政府審計機關是項目后評價的主要力量的觀點。各種后評價方法都有長處和缺陷，應該取長補短。通過對三個效益審計案例進行實證分析，提出政府外債項目效益審計程序可根據審計目標不同，分為“以過程為導向”的效益審計程序和“以結果為導向”的效益審計程序，對政府外債項目的資金使用情況和還貸情況進行審計評價是政府外債項目效益審計最突出的特點。 (4) 建立了政府外債項目效益審計評價理論。從定義、作用、與項目后評價的關系、審計