巨災風險損失補償機制研究——兼論政府和市場在巨災風險管理中的作用.pdf

1、我國歷來是自然災害多發(fā)的國家，據聯合國統計，20 世紀全世界范圍內54次最嚴重的自然災害就有8 次發(fā)生在我國。我國各類自然災害的危害，尤以地震、洪水、臺風為甚。近年來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，人口密度增大、財富集中程度上升，災害事件造成的經濟損失呈高速增長的趨勢，人民群眾的生命財產安全受到嚴重威脅，巨災問題是我國在構建社會主義和諧社會過程中必須關注的重大問題。 目前我國的災害管理責任主要是由政府承擔的。政府在災害突發(fā)事件應急

2、管理、興建防災減災工程災害管理法制建設以及運用各種手段救助受災群等方面做了大量工作，在1976 年唐山大地震后和1998 年長江、松花江流域洪水爆發(fā)期間，政府動員全國人民支援災區(qū)群眾，并調動黨、政、軍及各社會的力量投入抗災救災活動中，出現了萬眾一心，共同與災害抗爭的感人場面。政府在各種災害管理投入是巨大的。但在災害造成的直接經濟損失的補償方面近年來一直處于較低水平。據統計1990 年—2005 年國家財政補償僅占災害損失的比例1.6％，

3、目前在國家財政緊張局面短期難以得到明顯改變的情況下，政府補償只能維持較低的水平。同時，由于巨災風險的特點，保險業(yè)長期以來對巨災風險采取限制性的承保政策，保險在災害補償中的作用還未發(fā)揮出來。此外，我國慈善事業(yè)發(fā)展滯后，非政府組織在災害損失補償方面尚未形成有效的機制和操作模式。 綜上，我國自然災害損造成的間接經濟損失的補償水平很低，95％左右的災害損失是由災民自己承擔的，這給受災群眾的生產生活和災后重建造成了極大的困難。這種局面決定

4、了建立和完善我國巨災損失補償機制是一個急待解決的重要問題。 根據對國內國外研究進展情況的考察，巨災損失的補償問題目前已經成為國際上經濟學和保險學領域理論研究的熱點，同時該問題也是各個國家都在進行探索完善的重要實踐問題。如何完善巨災損失補償制度，政府是否應該參與、如何參與市場應發(fā)揮什么作用、巨災風險的可保性等問題都成為關注的焦點。美國等國近年來一直都在進行如何建立國家巨災保險制度的大討論。 對于我國來說，巨災損失補償和巨災

5、保險問題引起理論界和實務界關注是上世紀90 年末期。但由于該課題在理論上與實踐上都是很復雜的問題，至今仍沒有形成普遍接收的研究結論和具體方案。 本文圍繞此問題從巨災損失補償理論，巨災損失補償的實證研究以及結合中國國情提出建立中國巨災損失整體性補償機制的建議三部分展開論述。 在理論研究方面。論文首先對巨災風險和巨災損失的概念進行了疏理。長期以來，巨災風險被保險業(yè)作為不可保風險，予以回避。本文在對巨災風險特點和巨災風險屬性進

6、行分析的基礎上提出巨災風險是具有公共風險和個人風險特征的整合性風險。巨災風險的復雜性特點，決定了解決巨災損失補償問題即需要發(fā)揮政府的作用，也需要發(fā)揮市場的作用。論文用大量圖表和數據描述了巨災風險的發(fā)展趨勢，并對發(fā)達國家與發(fā)展中國家的巨災損失補償情況進行了對比。在發(fā)達國家40％以上的損失補償是由保險承擔的，而發(fā)展中國家只有3％的損失由保險公司承擔。這說明發(fā)達國家和發(fā)展中國家在巨災損失補償機制方面的差異很大。 論文接著分析了巨災損失

7、的政府補償機制。本文中的政府補償是指由政府所進行的直接的災害救助行為。從理論上講，政府補償在任何時期、任何國家的災害損失補償體系中都是必要的，這既是由災害所引起的經濟后果、社會后果、政治后果所決定的，也是由政府的職能和政府補償能力方面的優(yōu)勢所決定的。為了維護社會穩(wěn)定保障人民的福祉，政府必然會參與到災害風險管理活動中去，并發(fā)揮重要的管理作用。但問題在于，政府的救助一般是在災害發(fā)生之后，具有滯后性：一方面救助資金很難及時到位而且往往無法提供

8、足額的補償，另一方面由于政府提供大量救助資金往往會增加通貨膨脹，并增加政府稅收因而受到一定限制。從國外的實踐來看，近年來各國政府開始重視發(fā)揮保險業(yè)在災害管理中的作用，并作為政府創(chuàng)新災害管理模式的重要措施。 論文進而分析了巨災損失的市場化補償機制，包括保險補償機制、共同保險補償機制、再保險補償機制和通過金融產品創(chuàng)新實現的資本市場補償機制。其中，保險補償機制是指依托保險市場，保險人和被保險人以風險利益為紐帶，以保險制度為主要的政策工

9、具建立風險損失基金，對自然災害損失進行補償；共同保險是指數個保險人對于同一保險利益、同一保險事故、同一保險期間，與同一投保人共同締結同一保險契約。這種方式有利于分散危險、擴大承保能量，降低保險經營成本；再保險市場補償機制是指依托再保險市場，再保險人和原保險人以風險利益為紐帶，以再保險制度為主要的政策工具，對自然災害損失進行補償。再保險機制拓寬了風險的承擔面，擴大了風險整合能力，同時也提高了保險公司的承保能力；資本市場補償機制則是指依托資

10、本市場，風險轉移者和投資者以風險利益為紐帶，以風險證券化商品為主要的政策工具，對自然災害損失進行補償。 作者通過分析指出，上述市場化的補償機制應對普通風險是有效率的，但自然災害損失分布的高度相關性特征，加劇了私營保險風險分散的難度。 本文認為建立和完善巨災風險損失補償機制的關鍵在于充分發(fā)揮政府和市場兩種機制的優(yōu)勢，在最大范圍內對社會資源進行整合論文提出并論證了建立巨災損失整體性補償機制的必要性和可行性。當代社會災害損失的

11、嚴重性與日益增長的趨勢，決定了單純依靠任何一種的災害補償形式都不可能有效解決災害損失補償問題。在系統論思想的指導下，把巨災風險作為影響人類社會的系統性問題，必須調動人類社會系統的整體力量來應對。因此應把巨災損失補償問題放在社會復雜動態(tài)大系統的視野下來把握，通過發(fā)揮整體巨災損失補償機制的作用，把災害的事前預防、事中應急管理和事后災害損失補償相結合，有助于建立和完善我國整體性巨災風險管理框架。建立完善巨災損失整體性補償機制，要充分發(fā)揮保險業(yè)

12、的功能和作用，使保險業(yè)成為管理巨災風險的市場化、社會化的資源整合平臺。同時也應發(fā)揮政府在巨災風險管理方面的重要作用，推進政府災害風險管理機制創(chuàng)新，規(guī)范政府的補償行為?？傊w性災害補償機制應當成為災害損失補償機制發(fā)展的目標模式。目前各國和地區(qū)普遍通過建立政府支持的巨災保險制度，來完善巨災損失補償的機制。 在本文的理論框架中，整體性風險損失補償機制是和巨災風險的可保性拓展分析緊密結合在一起的。從直接保險、共同保險、再保險再到資本

13、市場和政府的最終保障，巨災風險的分散面越來越大，承擔主體越來越多，大數法則發(fā)揮作用的范圍不斷拓寬，通過風險分攤和風險轉移，實現的整體風險承擔能力越來越強。 巨災風險承擔的整個體系從低級到高級不斷發(fā)展的過程，就是風險可保性不斷提高與擴展的過程，因為參與主體的增加和損失分擔面的擴大，使得風險在時間和空間上更大的范圍內分散，在市場機制與非市場機制共同發(fā)揮作用下，在整體系統中有效分攤巨災風險，使巨災損失的可保性不斷增強，并最終得到了一定

14、條件下巨災風險是可保風險的結論。在此過程中也就形成了整體性風險損失補償機制的理論框架和基本內容。 整體性補償模式由于綜合運用政府手段和市場手段對巨災損失進行補償，不僅包括保險損失的補償，也包括非保險損失的補償，不僅擴大了巨災損失的補償程度，也通過發(fā)揮政府在市場失靈時的支持作用，讓市場在巨災損失補償機制中更好的發(fā)揮作用，從而提升了巨災損失補償的效率。由于政府承擔了個人無力承擔或本應由政府承擔的公共風險造成的損失，在整體性巨災損失補

15、償模式中能有效實現巨災損失補償中社會公平和個體公平的協調和統一，進而在公平與效率的兼顧前提下對巨災損失進行補償。 建立和完善政府支持的巨災保險制度，需要政府和市場緊密合作，共同推動巨災保險的運行。具體而言政府應該重視巨災風險管理，制定建筑標準與土地使用政策。當發(fā)生嚴重巨災事件時，政府應充當最終再保險人的角色，為巨災基金提供償付能力擔保。政府還應對巨災保險體系運行進行監(jiān)管，建立巨災基金的優(yōu)惠稅收政策。提出強制保險立法建議等。

16、 同樣保險業(yè)在災害風險管理和災害損失補償體系中也占有極為重要的位置。 其作用不僅限于災害損失的事后補償，而是貫穿于事前的防范、事中的監(jiān)督管理全過程。保險手段可以把市場化的風險管理、風險轉移、風險分散和損失補償手段引入到災害管理體系中，完善災害補償機制和體制。利用其精算方面的資源優(yōu)勢在災害保險產品的定價方面提供支持。利用其完善的服務網絡資源，做好巨災保險的服務和災后的理賠工作。 在對整體性巨災損失補償理論分析的基礎上，進

17、而運用該理論轉入對巨災損失補償機制的實證研究，針對近年來各國和地區(qū)在巨災損失補償實踐中越來越重視通過建立政府支持的巨災保險制度來完善本國的巨災損失補償機制這一現實。 我國巨災保險制度的構建應從滿足我國社會的巨災保障需求出發(fā)，采取逐步完善、穩(wěn)妥推進的方針。具體而言，在承保風險種類上，可以先從居民要求強烈的地震保險入手，最先要建立的是政策性家庭財產地震保險；保障程度要根據我國保險業(yè)的風險承擔能力，在初期堅持小保額廣覆蓋的原則，隨著我