巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制研究——兼論政府和市場(chǎng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用.pdf

1、我國(guó)歷來(lái)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，20 世紀(jì)全世界范圍內(nèi)54次最嚴(yán)重的自然災(zāi)害就有8 次發(fā)生在我國(guó)。我國(guó)各類自然災(zāi)害的危害，尤以地震、洪水、臺(tái)風(fēng)為甚。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口密度增大、財(cái)富集中程度上升，災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟(jì)損失呈高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，巨災(zāi)問(wèn)題是我國(guó)在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中必須關(guān)注的重大問(wèn)題。 目前我國(guó)的災(zāi)害管理責(zé)任主要是由政府承擔(dān)的。政府在災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急

2、管理、興建防災(zāi)減災(zāi)工程災(zāi)害管理法制建設(shè)以及運(yùn)用各種手段救助受災(zāi)群等方面做了大量工作，在1976 年唐山大地震后和1998 年長(zhǎng)江、松花江流域洪水爆發(fā)期間，政府動(dòng)員全國(guó)人民支援災(zāi)區(qū)群眾，并調(diào)動(dòng)黨、政、軍及各社會(huì)的力量投入抗災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)中，出現(xiàn)了萬(wàn)眾一心，共同與災(zāi)害抗?fàn)幍母腥藞?chǎng)面。政府在各種災(zāi)害管理投入是巨大的。但在災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償方面近年來(lái)一直處于較低水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)1990 年—2005 年國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償僅占災(zāi)害損失的比例1.6％，

3、目前在國(guó)家財(cái)政緊張局面短期難以得到明顯改變的情況下，政府補(bǔ)償只能維持較低的水平。同時(shí)，由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，保險(xiǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)采取限制性的承保政策，保險(xiǎn)在災(zāi)害補(bǔ)償中的作用還未發(fā)揮出來(lái)。此外，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展滯后，非政府組織在災(zāi)害損失補(bǔ)償方面尚未形成有效的機(jī)制和操作模式。 綜上，我國(guó)自然災(zāi)害損造成的間接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償水平很低，95％左右的災(zāi)害損失是由災(zāi)民自己承擔(dān)的，這給受災(zāi)群眾的生產(chǎn)生活和災(zāi)后重建造成了極大的困難。這種局面決定

4、了建立和完善我國(guó)巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)急待解決的重要問(wèn)題。 根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外研究進(jìn)展情況的考察，巨災(zāi)損失的補(bǔ)償問(wèn)題目前已經(jīng)成為國(guó)際上經(jīng)濟(jì)學(xué)和保險(xiǎn)學(xué)領(lǐng)域理論研究的熱點(diǎn)，同時(shí)該問(wèn)題也是各個(gè)國(guó)家都在進(jìn)行探索完善的重要實(shí)踐問(wèn)題。如何完善巨災(zāi)損失補(bǔ)償制度，政府是否應(yīng)該參與、如何參與市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮什么作用、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性等問(wèn)題都成為關(guān)注的焦點(diǎn)。美國(guó)等國(guó)近年來(lái)一直都在進(jìn)行如何建立國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的大討論。 對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，巨災(zāi)損失補(bǔ)償和巨災(zāi)

5、保險(xiǎn)問(wèn)題引起理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注是上世紀(jì)90 年末期。但由于該課題在理論上與實(shí)踐上都是很復(fù)雜的問(wèn)題，至今仍沒(méi)有形成普遍接收的研究結(jié)論和具體方案。 本文圍繞此問(wèn)題從巨災(zāi)損失補(bǔ)償理論，巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)膶?shí)證研究以及結(jié)合中國(guó)國(guó)情提出建立中國(guó)巨災(zāi)損失整體性補(bǔ)償機(jī)制的建議三部分展開(kāi)論述。 在理論研究方面。論文首先對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)損失的概念進(jìn)行了疏理。長(zhǎng)期以來(lái)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)被保險(xiǎn)業(yè)作為不可保風(fēng)險(xiǎn)，予以回避。本文在對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)屬性進(jìn)

6、行分析的基礎(chǔ)上提出巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是具有公共風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)特征的整合性風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性特點(diǎn)，決定了解決巨災(zāi)損失補(bǔ)償問(wèn)題即需要發(fā)揮政府的作用，也需要發(fā)揮市場(chǎng)的作用。論文用大量圖表和數(shù)據(jù)描述了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，并對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的巨災(zāi)損失補(bǔ)償情況進(jìn)行了對(duì)比。在發(fā)達(dá)國(guó)家40％以上的損失補(bǔ)償是由保險(xiǎn)承擔(dān)的，而發(fā)展中國(guó)家只有3％的損失由保險(xiǎn)公司承擔(dān)。這說(shuō)明發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制方面的差異很大。 論文接著分析了巨災(zāi)損失

7、的政府補(bǔ)償機(jī)制。本文中的政府補(bǔ)償是指由政府所進(jìn)行的直接的災(zāi)害救助行為。從理論上講，政府補(bǔ)償在任何時(shí)期、任何國(guó)家的災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中都是必要的，這既是由災(zāi)害所引起的經(jīng)濟(jì)后果、社會(huì)后果、政治后果所決定的，也是由政府的職能和政府補(bǔ)償能力方面的優(yōu)勢(shì)所決定的。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定保障人民的福祉，政府必然會(huì)參與到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)中去，并發(fā)揮重要的管理作用。但問(wèn)題在于，政府的救助一般是在災(zāi)害發(fā)生之后，具有滯后性：一方面救助資金很難及時(shí)到位而且往往無(wú)法提供

8、足額的補(bǔ)償，另一方面由于政府提供大量救助資金往往會(huì)增加通貨膨脹，并增加政府稅收因而受到一定限制。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)各國(guó)政府開(kāi)始重視發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理中的作用，并作為政府創(chuàng)新災(zāi)害管理模式的重要措施。 論文進(jìn)而分析了巨災(zāi)損失的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，包括保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、共同保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、再保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和通過(guò)金融產(chǎn)品創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的資本市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。其中，保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制是指依托保險(xiǎn)市場(chǎng)，保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人以風(fēng)險(xiǎn)利益為紐帶，以保險(xiǎn)制度為主要的政策工

9、具建立風(fēng)險(xiǎn)損失基金，對(duì)自然災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償；共同保險(xiǎn)是指數(shù)個(gè)保險(xiǎn)人對(duì)于同一保險(xiǎn)利益、同一保險(xiǎn)事故、同一保險(xiǎn)期間，與同一投保人共同締結(jié)同一保險(xiǎn)契約。這種方式有利于分散危險(xiǎn)、擴(kuò)大承保能量，降低保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本；再保險(xiǎn)市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制是指依托再保險(xiǎn)市場(chǎng)，再保險(xiǎn)人和原保險(xiǎn)人以風(fēng)險(xiǎn)利益為紐帶，以再保險(xiǎn)制度為主要的政策工具，對(duì)自然災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。再保險(xiǎn)機(jī)制拓寬了風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)面，擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)整合能力，同時(shí)也提高了保險(xiǎn)公司的承保能力；資本市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制則是指依托資

10、本市場(chǎng)，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移者和投資者以風(fēng)險(xiǎn)利益為紐帶，以風(fēng)險(xiǎn)證券化商品為主要的政策工具，對(duì)自然災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。 作者通過(guò)分析指出，上述市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)對(duì)普通風(fēng)險(xiǎn)是有效率的，但自然災(zāi)害損失分布的高度相關(guān)性特征，加劇了私營(yíng)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散的難度。 本文認(rèn)為建立和完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，在最大范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行整合論文提出并論證了建立巨災(zāi)損失整體性補(bǔ)償機(jī)制的必要性和可行性。當(dāng)代社會(huì)災(zāi)害損失的

11、嚴(yán)重性與日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)，決定了單純依靠任何一種的災(zāi)害補(bǔ)償形式都不可能有效解決災(zāi)害損失補(bǔ)償問(wèn)題。在系統(tǒng)論思想的指導(dǎo)下，把巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)作為影響人類社會(huì)的系統(tǒng)性問(wèn)題，必須調(diào)動(dòng)人類社會(huì)系統(tǒng)的整體力量來(lái)應(yīng)對(duì)。因此應(yīng)把巨災(zāi)損失補(bǔ)償問(wèn)題放在社會(huì)復(fù)雜動(dòng)態(tài)大系統(tǒng)的視野下來(lái)把握，通過(guò)發(fā)揮整體巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制的作用，把災(zāi)害的事前預(yù)防、事中應(yīng)急管理和事后災(zāi)害損失補(bǔ)償相結(jié)合，有助于建立和完善我國(guó)整體性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理框架。建立完善巨災(zāi)損失整體性補(bǔ)償機(jī)制，要充分發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)

12、的功能和作用，使保險(xiǎn)業(yè)成為管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)化、社會(huì)化的資源整合平臺(tái)。同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮政府在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的重要作用，推進(jìn)政府災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)范政府的補(bǔ)償行為?？傊?，整體性災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展的目標(biāo)模式。目前各國(guó)和地區(qū)普遍通過(guò)建立政府支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，來(lái)完善巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。 在本文的理論框架中，整體性風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制是和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性拓展分析緊密結(jié)合在一起的。從直接保險(xiǎn)、共同保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)再到資本

13、市場(chǎng)和政府的最終保障，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散面越來(lái)越大，承擔(dān)主體越來(lái)越多，大數(shù)法則發(fā)揮作用的范圍不斷拓寬，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤惋L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)的整體風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力越來(lái)越強(qiáng)。 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的整個(gè)體系從低級(jí)到高級(jí)不斷發(fā)展的過(guò)程，就是風(fēng)險(xiǎn)可保性不斷提高與擴(kuò)展的過(guò)程，因?yàn)閰⑴c主體的增加和損失分擔(dān)面的擴(kuò)大，使得風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間上更大的范圍內(nèi)分散，在市場(chǎng)機(jī)制與非市場(chǎng)機(jī)制共同發(fā)揮作用下，在整體系統(tǒng)中有效分?jǐn)偩逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)，使巨災(zāi)損失的可保性不斷增強(qiáng)，并最終得到了一定

14、條件下巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是可保風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論。在此過(guò)程中也就形成了整體性風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制的理論框架和基本內(nèi)容。 整體性補(bǔ)償模式由于綜合運(yùn)用政府手段和市場(chǎng)手段對(duì)巨災(zāi)損失進(jìn)行補(bǔ)償，不僅包括保險(xiǎn)損失的補(bǔ)償，也包括非保險(xiǎn)損失的補(bǔ)償，不僅擴(kuò)大了巨災(zāi)損失的補(bǔ)償程度，也通過(guò)發(fā)揮政府在市場(chǎng)失靈時(shí)的支持作用，讓市場(chǎng)在巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制中更好的發(fā)揮作用，從而提升了巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)男?。由于政府承?dān)了個(gè)人無(wú)力承擔(dān)或本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，在整體性巨災(zāi)損失補(bǔ)

15、償模式中能有效實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)損失補(bǔ)償中社會(huì)公平和個(gè)體公平的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，進(jìn)而在公平與效率的兼顧前提下對(duì)巨災(zāi)損失進(jìn)行補(bǔ)償。 建立和完善政府支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，需要政府和市場(chǎng)緊密合作，共同推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)行。具體而言政府應(yīng)該重視巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，制定建筑標(biāo)準(zhǔn)與土地使用政策。當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重巨災(zāi)事件時(shí)，政府應(yīng)充當(dāng)最終再保險(xiǎn)人的角色，為巨災(zāi)基金提供償付能力擔(dān)保。政府還應(yīng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，建立巨災(zāi)基金的優(yōu)惠稅收政策。提出強(qiáng)制保險(xiǎn)立法建議等。

16、 同樣保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中也占有極為重要的位置。 其作用不僅限于災(zāi)害損失的事后補(bǔ)償，而是貫穿于事前的防范、事中的監(jiān)督管理全過(guò)程。保險(xiǎn)手段可以把市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散和損失補(bǔ)償手段引入到災(zāi)害管理體系中，完善災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制和體制。利用其精算方面的資源優(yōu)勢(shì)在災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品的定價(jià)方面提供支持。利用其完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源，做好巨災(zāi)保險(xiǎn)的服務(wù)和災(zāi)后的理賠工作。 在對(duì)整體性巨災(zāi)損失補(bǔ)償理論分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)

17、而運(yùn)用該理論轉(zhuǎn)入對(duì)巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)證研究，針對(duì)近年來(lái)各國(guó)和地區(qū)在巨災(zāi)損失補(bǔ)償實(shí)踐中越來(lái)越重視通過(guò)建立政府支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度來(lái)完善本國(guó)的巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制這一現(xiàn)實(shí)。 我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)從滿足我國(guó)社會(huì)的巨災(zāi)保障需求出發(fā)，采取逐步完善、穩(wěn)妥推進(jìn)的方針。具體而言，在承保風(fēng)險(xiǎn)種類上，可以先從居民要求強(qiáng)烈的地震保險(xiǎn)入手，最先要建立的是政策性家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)；保障程度要根據(jù)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在初期堅(jiān)持小保額廣覆蓋的原則，隨著我