論我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的改進(jìn).pdf

1、政府財(cái)務(wù)報(bào)告是政府財(cái)務(wù)信息的主要載體，也是政府反映其受托責(zé)任履行狀況并借以解脫其受托責(zé)任的有力依據(jù)。從委托——代理理論和契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家制度中，社會(huì)公眾和政府之間存在典型的委托——代理關(guān)系，政府作為履行管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)公眾承擔(dān)廣泛的受托責(zé)任，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會(huì)的受托責(zé)任，其中，經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任無(wú)疑是一個(gè)重要方面。由代理人(政府)向委托人(主要是社會(huì)公眾)提供財(cái)務(wù)報(bào)告，是契

2、約得以有效履行的重要保障機(jī)制之一。由于政府財(cái)務(wù)資源提供者及其他利益相關(guān)者及其分散，更加凸顯出提供政府財(cái)務(wù)信息的重大意義。 近幾十年來(lái)，世界各國(guó)政府所支配的公共資源呈急速上升的態(tài)勢(shì)，這是政府受托責(zé)任日益廣泛化的直接體現(xiàn)。與這種趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)，世界各國(guó)(尤其是OECD國(guó)家)對(duì)政府會(huì)計(jì)的理論研究與實(shí)踐變革也經(jīng)歷了前所未有的高漲時(shí)期。財(cái)務(wù)報(bào)告的發(fā)展創(chuàng)新是西方各國(guó)政府會(huì)計(jì)變革成果的集中表現(xiàn)。我國(guó)目前尚未建立完整的政府會(huì)計(jì)體系，取而代之的是預(yù)算

3、會(huì)計(jì)(也應(yīng)稱為政府會(huì)計(jì))，相應(yīng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主要表現(xiàn)形式也就是基于預(yù)算觀點(diǎn)的預(yù)算報(bào)告。我國(guó)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告建設(shè)方面取得了一定的成就，但是與西方國(guó)家相對(duì)規(guī)范化的政府財(cái)務(wù)報(bào)告相比，我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的確存在落差和不足。我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的局限性一方面導(dǎo)致其無(wú)法全面、完整地反映政府的受托業(yè)績(jī)，財(cái)務(wù)報(bào)告使用者難于客觀地評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任的履行情況和進(jìn)行相關(guān)決策；另一方面也直接妨礙了我國(guó)與其他國(guó)家政府財(cái)務(wù)信息的交流和對(duì)比，不利于樹立我國(guó)的國(guó)際信譽(yù)和提高

4、國(guó)際融資的競(jìng)爭(zhēng)力。所以，在全球化的背景下，在歷經(jīng)新公共管理洗禮的中國(guó)當(dāng)前的大環(huán)境下，探索中國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)和構(gòu)建問(wèn)題的迫切性是不言而喻的。 本文以政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)和構(gòu)建問(wèn)題作為研究主線，以受托責(zé)任理論和公共管理理論為支撐，以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、信息傳播理論以及基本會(huì)計(jì)理論等作為分析依據(jù)貫穿全文，參照OECD國(guó)家及其他國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告現(xiàn)狀和政治、文化環(huán)境，提出了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)和構(gòu)建的總體實(shí)

5、施戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上深入剖析了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最后總結(jié)了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系的創(chuàng)新設(shè)計(jì)思路。全文共分八章，各章要點(diǎn)如下： 第一章“導(dǎo)論”：以政府受托責(zé)任的日益廣泛化作為切入點(diǎn)，結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論引出政府財(cái)務(wù)報(bào)告具有重大意義以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)與政府受托責(zé)任之間具有密切聯(lián)系這一初步論斷，進(jìn)而提出我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告與國(guó)際慣例相距甚遠(yuǎn)、與其受托責(zé)任不相適應(yīng)、與全球化背景下的公共管理變革不合拍而亟需改進(jìn)的研究主

6、題。接著闡述了國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀，介紹了本文的研究思路、研究方法、研究局限并界定了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的概念。本文認(rèn)為，政府財(cái)務(wù)報(bào)告不僅作為政府財(cái)務(wù)信息載體而存在，同時(shí)也是政府的一項(xiàng)重要信息溝通制度。 第二章“理論探索：政府財(cái)務(wù)報(bào)告理論基礎(chǔ)”：政府財(cái)務(wù)報(bào)告作為信息載體和信息溝通制度的雙重性決定了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的建設(shè)發(fā)展不僅根植于基本會(huì)計(jì)理論，同時(shí)也必須依托受托責(zé)任理論、公共管理理論以及政府職能理論。本章對(duì)于這些理論的歸納和探討也為全文的研究奠

7、定了基本的理論支撐。 第三章“現(xiàn)狀剖析：我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告現(xiàn)狀及改進(jìn)可行性：本章首先分析了建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的演進(jìn)歷程，評(píng)析了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的建設(shè)成就和主要不足，在此基礎(chǔ)上，探討了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的可行性。 本文認(rèn)為，我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的建設(shè)成就集中體現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的日益完善和部門預(yù)算改革方面的杰出成就。我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在的主要問(wèn)題則主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：(1)報(bào)告目標(biāo)的局限性；(2)報(bào)告體系不完整；

8、(3)報(bào)告所反映信息內(nèi)容狹窄；(4)未能充分反映政府的負(fù)債狀況；(5)沒(méi)有全面、準(zhǔn)確地反映政府資產(chǎn)狀況；(6)無(wú)力提供成本信息和業(yè)績(jī)報(bào)告；(7)報(bào)表項(xiàng)目列示不科學(xué)。 與此同時(shí)，本文認(rèn)為，我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的必要性主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：(1)新公共管理推動(dòng)下的政府職能轉(zhuǎn)換和責(zé)任政府的構(gòu)建需要政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供信息支持和制度約束；(2)我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)需要政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的協(xié)調(diào)配合；(3)財(cái)政收支的持續(xù)增長(zhǎng)迫使政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)

9、；(4)全球化的壓力迫使政府財(cái)務(wù)報(bào)告向國(guó)際慣例靠攏；(5)來(lái)自于財(cái)政透明度的壓力要求政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供信息支持。 另外，本章還進(jìn)行了政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的成本效益分析，進(jìn)一步論證了政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的可行性。 第四章“國(guó)際比較：西方國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒”：本章以西方國(guó)家(主要是OECD國(guó)家)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)背景作為研究起點(diǎn)，分別對(duì)代表美國(guó)式、英國(guó)式和德法式三種不同政府會(huì)計(jì)模式的國(guó)家的政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)歷程進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹

10、。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同類型國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的差異和形成原因進(jìn)行了深入分析。筆者認(rèn)為，這些國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的差異主要源于：(1)政治體制差異；(2)“新公共管理”影響程度不同；(3)文化傳統(tǒng)差異。本文進(jìn)一步總結(jié)了西方國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下幾個(gè)方面：(1)結(jié)合國(guó)情合理選擇一步到位式或漸進(jìn)式改進(jìn)模式；(2)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)需要總體規(guī)劃，概念框架應(yīng)該先行；(3)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)和財(cái)政預(yù)算改革應(yīng)該相互協(xié)調(diào)；(4)政

11、府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)需要在更廣闊的公共管理變革環(huán)境中才能順利進(jìn)行。 第五章“戰(zhàn)略研究：我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的總體戰(zhàn)略和配套措施”：本章從戰(zhàn)略高度提出了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的雙重導(dǎo)向觀和漸進(jìn)式的改進(jìn)戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)的可能障礙以及相關(guān)配套措施，這些措施包括：(1)深化理論研究，推動(dòng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；(2)進(jìn)一步深化公共管理改革；(3)加強(qiáng)人才培養(yǎng)；(4)促進(jìn)相關(guān)技術(shù)手段的研究開發(fā)和廣泛應(yīng)用。最后，本章還深入

12、分析了政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)中需要注意的一個(gè)特殊問(wèn)題——政府財(cái)務(wù)信息披露的適度性問(wèn)題。 第六章“目標(biāo)設(shè)定：我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)的定位”：本章在分析政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者及其信息需求特點(diǎn)以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供信息局限性的基礎(chǔ)上，界定了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的總體目標(biāo)應(yīng)該定位于反映政府受托責(zé)任的履行狀況，具體目標(biāo)則包括：(1)反映政府預(yù)算收支的實(shí)際執(zhí)行情況；(2)提供反映政府實(shí)際預(yù)算收支與預(yù)算對(duì)比的信息

13、；(3)提供政府有關(guān)財(cái)務(wù)資源來(lái)源與運(yùn)用的信息；(4)提供能夠反映政府財(cái)務(wù)狀況的資產(chǎn)、負(fù)債信息以及凈資產(chǎn)增減變動(dòng)情況的信息；(5)提供關(guān)于政府怎樣籌措資金和滿足現(xiàn)金需求的信息；(6)提供政府運(yùn)營(yíng)成本服務(wù)成本方面的信息。 另外，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從內(nèi)容質(zhì)量特征和表述質(zhì)量特征兩個(gè)方面出發(fā)來(lái)構(gòu)建我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量特征體系。 第七章“基礎(chǔ)重整：我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)表要素及其確認(rèn)基礎(chǔ)的重整”，本章在探討政府財(cái)務(wù)報(bào)表要素的基礎(chǔ)上著重探討了我國(guó)

14、政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制基礎(chǔ)的改進(jìn)問(wèn)題。本文認(rèn)為：(1)政府財(cái)務(wù)報(bào)表的編制基礎(chǔ)有必要從目前的現(xiàn)金制基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向修正的應(yīng)計(jì)制或應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)。(2)政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制基礎(chǔ)改革應(yīng)從我國(guó)目前的國(guó)情出發(fā)，可以采取漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)換方式，從易到難、從地方到中央，逐步推進(jìn)。(3)如果將政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制基礎(chǔ)與財(cái)政預(yù)算改革結(jié)合起來(lái)考慮的話，政府財(cái)務(wù)報(bào)表的應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)的改進(jìn)就會(huì)越來(lái)越緊迫，壓力會(huì)不斷加大。而且，筆者預(yù)見(jiàn)到，未來(lái)的發(fā)展走勢(shì)將是政府財(cái)務(wù)報(bào)表的應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)和預(yù)算報(bào)告的GF

15、S基礎(chǔ)相配合。 第八章“體系設(shè)計(jì)：我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體和報(bào)告體系的重構(gòu)”，本章在界定我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體的基礎(chǔ)上，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的一般范式和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了研究，進(jìn)而提出了構(gòu)建我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系的基本思路：(1)遵循政府財(cái)務(wù)報(bào)告一般規(guī)范，融財(cái)務(wù)報(bào)表、報(bào)表附注和補(bǔ)充說(shuō)明為一體；(2)初步構(gòu)建個(gè)別基金報(bào)告主體，形成立體化的政府財(cái)務(wù)信息結(jié)構(gòu)。最后，本文設(shè)計(jì)了包括政府合并財(cái)務(wù)報(bào)表、單個(gè)基金(項(xiàng)目)報(bào)表以及必要補(bǔ)充說(shuō)明在內(nèi)的復(fù)合型政府財(cái)務(wù)