央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的法律思考.pdf

1、民生問題一直以來都是國人所熱切關(guān)注的大問題。近年來,在高房價(jià)的影響下,一些人離住有所居的理想似乎越來越遠(yuǎn),尤其是中低等收入人群根本買不起安身立命之所。為解決這一民生問題,《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出:“到2015年要建成保障性安居工程3600萬套?！北Ｕ闲宰》康拈_發(fā)建設(shè),是我國為緩解中低收入家庭住房緊張、落實(shí)作為基本人權(quán)的住宅權(quán)的一項(xiàng)宏偉民生工程,也是國家調(diào)控房地產(chǎn)市場的重要方式。在國家財(cái)政投入能力有限、

2、保障性住房開發(fā)建設(shè)因利潤空間不大而私有資本參與的積極性不高的情況下,國資委號召在國家長期扶持下成長起來的實(shí)力雄厚的央企擔(dān)負(fù)起在保障性住房開發(fā)建設(shè)中的重任。對這一號召,一方面央企積極響應(yīng),參與保障性住房的開發(fā)建設(shè);另一方面,央企在參與過程中卻遇到了許多現(xiàn)實(shí)問題。在這一背景下,筆者試從法律層面對央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)進(jìn)行深層次的解讀,期望人們能用更理性的眼光來看待央企在參與保障性住房的開發(fā)建設(shè),并建立健全一套既有利于央企參與保障性住房開

3、發(fā)建設(shè),又不至于讓央企承擔(dān)過重的保障性住房開發(fā)建設(shè)責(zé)任的法律機(jī)制。
　　本文除引言和結(jié)束語外,共分為三個(gè)部分:
　　第一部分央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的緣起與正當(dāng)性。此部分旨在從理論上解讀央企為什么應(yīng)參與保障性住房的開發(fā)建設(shè)。房價(jià)居高不下,許多中低等收入家庭買不起安身立命之所,使得我國高速增長的建房規(guī)模與廣大人民群眾住房緊缺之間的現(xiàn)實(shí)矛盾,已經(jīng)成為事關(guān)國計(jì)民生、社會和諧的主要矛盾。因此,國資委下發(fā)通知,要求央企積極參與保障性

4、住房的開發(fā)建設(shè)。對此,筆者也持肯定的態(tài)度。央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的正當(dāng)性依據(jù),主要源自央企國有資本雙重屬性和央企承擔(dān)社會責(zé)任的特殊要求。央企國有資本的雙重屬性,表現(xiàn)為營利性和公共性,營利性體現(xiàn)為央企國有資本具有追求利潤(保值增值)的屬性;公共性則表現(xiàn)在對社會公共目標(biāo)訴求的參與上。至于央企承擔(dān)社會責(zé)任,則主要是從央企資本來源于全民、央企在公有制經(jīng)濟(jì)中的地位、央企踐行社會責(zé)任的影響力和號召力以及社會對其所給予的極高期望等方面來闡述的。<

5、br>　　第二部分央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的法律困境。該部分認(rèn)為,央企參與保障性住房建設(shè)并不是一帆風(fēng)順的,其也面臨著法律上的困境。一是目前在央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)中適用依據(jù)多是會議文件、部門規(guī)章甚至是地方政府規(guī)章,效力層次較低、權(quán)威性較差,各地規(guī)定無應(yīng)有的統(tǒng)一性,缺乏制度規(guī)范。二是在相關(guān)規(guī)則不確定,政策不完善的情況下,央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)沒有成熟的盈利模式,面臨著盈利模式上的困境。三是土地出讓的收益決定著地方政府的收入來源,

6、配置給收益較低的保障性住房的土地越多,意味著政府財(cái)政收入減少得越多,加上沒有對地方政府懈怠應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出相關(guān)規(guī)定,從而使地方政府動力不足。四是目前參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的央企主體資格尚無法律法規(guī)加以明確,致使主營業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)開發(fā)的央企、兼營房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的央企以及主營和兼營業(yè)務(wù)均不包括房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的央企,都在致力于保障性住房的開發(fā)建設(shè),或者在這方面進(jìn)行謀劃,央企“爭搶”保障性住房開發(fā)建設(shè)主體資格的狀況,給保障性住房的建設(shè)質(zhì)量帶來隱患

7、,也給房地產(chǎn)市場帶來了較大的混亂。
　　第三部分央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的法律對策。該部分主要是從激勵、約束法制機(jī)制兩個(gè)層面來提出相應(yīng)的法律對策。這部分也是本文的重點(diǎn)。因?yàn)檠肫螽吘故瞧髽I(yè),逐利性仍是其本質(zhì)屬性,要使央企有足夠的動力參與保障性住房開發(fā)建設(shè),就必須給予其一定的激勵措施。針對當(dāng)前央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)所面臨的主要障礙,應(yīng)當(dāng)從土地供應(yīng)、財(cái)稅、金融等方面,來構(gòu)建央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的激勵機(jī)制。就央企參與保障性住房

8、開發(fā)建設(shè)的約束法律機(jī)制而言,筆者認(rèn)為,央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)是其承擔(dān)社會責(zé)任的體現(xiàn),然而,央企作為企業(yè),同時(shí)又必須對其出資者等相關(guān)利益者負(fù)責(zé),如何在承擔(dān)社會責(zé)任與實(shí)現(xiàn)出資者等相關(guān)者利益之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn),這是一個(gè)很值得研究的難點(diǎn)問題,這個(gè)問題使得央企參與保障性住房約束法制機(jī)制的構(gòu)建顯得十分必要。筆者從厘定保障性住房開發(fā)建設(shè)中的政府責(zé)任與企業(yè)責(zé)任、建立健全央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的準(zhǔn)入制度、確立兼顧社會責(zé)任與利潤追求的央企高管人員