應(yīng)急管理專題講座突發(fā)事件與政府應(yīng)急管理

1、2024/3/27,1,應(yīng)急管理專題講座突發(fā)事件與政府應(yīng)急管理,席 恒（教授、博士生導(dǎo)師） 西北大學(xué)公共管理學(xué)院xihengxian@163.com 13992831668,2024/3/27,2,一、幾個(gè)案例,1、2003非典2、2008冰雪災(zāi)害3、512汶川大地震4、西安劫持外國(guó)人質(zhì)案5、玉樹地震 6、723溫州動(dòng)車追尾事件,2024/3/27,3,二、應(yīng)急管理：國(guó)家第一戰(zhàn)略,現(xiàn)代政府面臨的挑戰(zhàn)全球化民主意識(shí)

2、社會(huì)快速發(fā)展社會(huì)矛盾自然災(zāi)害——政府的智商、情商、逆商與合商,2024/3/27,4,應(yīng)急管理之內(nèi)涵,應(yīng)急管理是一個(gè)通過危機(jī)預(yù)警、危機(jī)防范、危機(jī)處理，以實(shí)現(xiàn)避免、減少危機(jī)所產(chǎn)生的危害和損失，并從危機(jī)中開拓出發(fā)展機(jī)遇的過程。公共危機(jī)的表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)危機(jī)（財(cái)政危機(jī)、金融危機(jī)、資源危機(jī)和全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)）、社會(huì)危機(jī)（自然災(zāi)害和人為原因引發(fā)的危機(jī)）。和政治危機(jī)（由于戰(zhàn)爭(zhēng)、政變以及其他政治原因引發(fā)的政府信譽(yù)危機(jī)、外交危機(jī)、國(guó)家安全危機(jī)以及社

3、會(huì)騷亂、國(guó)際恐怖主義等等）。,2024/3/27,5,,公共危機(jī)的特點(diǎn)：1、公共危機(jī)具有普遍存在性。2、公共危機(jī)具有較強(qiáng)的突發(fā)性與不可測(cè)性。3、公共危機(jī)具有高頻發(fā)性。4、公共危機(jī)具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性。5、公共危機(jī)的波及面廣。6、公共危機(jī)的影響力大?，F(xiàn)階段我國(guó)公共危機(jī)產(chǎn)生的原因：1. 宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)外開放度增加。2. 城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不均衡。3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不同步，人與自然的發(fā)展不和諧。

4、4. 市場(chǎng)體系發(fā)育不健全，微觀經(jīng)濟(jì)主體境況不佳。5. 法律和制度建設(shè)滯后，傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)。,2024/3/27,6,,應(yīng)急管理者在處理危機(jī)過程中應(yīng)該思考的三個(gè)關(guān)鍵問題：第一，如何爭(zhēng)取更多的時(shí)間；第二，如何獲得更多的信息；第三，如何降低資源損失和消耗。應(yīng)急管理的特點(diǎn)：1. 目標(biāo)是為社會(huì)提供公共物品——社會(huì)秩序。2. 外部環(huán)境是開放的、非競(jìng)爭(zhēng)的。3. 依法行政，強(qiáng)制力是其管理的基礎(chǔ)。4. 受到公眾的監(jiān)督和約束。5．

5、需要考慮和處理的是非常態(tài)的環(huán)境和事件，決策風(fēng)險(xiǎn)大、管理難度大、管理要求高。,2024/3/27,7,應(yīng)急管理之核心：不同主體間合作機(jī)制的建立,針對(duì)防范成本：建立社會(huì)信任機(jī)制針對(duì)信息成本：建立信息共享機(jī)制針對(duì)監(jiān)督成本：建立監(jiān)督約束機(jī)制針對(duì)談判成本：建立利益分配機(jī)制,2024/3/27,8,三、應(yīng)急管理：政府該做什么,健全“三制”：機(jī)制、體制、法制組建隊(duì)伍：專家、管理、救援知識(shí)傳播：危機(jī)意識(shí)、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處置、善后保障物資儲(chǔ)備

6、與保障：財(cái)政保障：處置與救援：,2024/3/27,9,典型國(guó)家應(yīng)急管理的啟示,美國(guó)： 美國(guó)政府非常重視危機(jī)管理， 1979年成立聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（The Federal Emergency Management Agency）,又稱聯(lián)邦危機(jī)管理局（簡(jiǎn)稱FEMA）。其使命是：領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的準(zhǔn)備、預(yù)防、相應(yīng)和恢復(fù)，并向著“一個(gè)有所準(zhǔn)備的國(guó)家”這樣的視野。多年來該機(jī)構(gòu)應(yīng)經(jīng)發(fā)展起一整套“綜合應(yīng)急系統(tǒng)”，應(yīng)付各種類型和

7、各種規(guī)模的天災(zāi)人禍。 尤其是“9.11”事件后，2001年9月20日，成立了本土安全辦公室， 2003年1月23日，將其升格為內(nèi)閣級(jí)大部，即“本土安全部”，全面負(fù)責(zé)處理國(guó)內(nèi)和國(guó)內(nèi)各種危機(jī)。 本土安全部囊括了22個(gè)不同的機(jī)構(gòu)，主要有三項(xiàng)使命，第一，預(yù)防美國(guó)境內(nèi)的恐怖襲擊； 第二，降低美國(guó)對(duì)于恐怖主義的脆弱性； 第三，減少潛在攻擊和自然災(zāi)害的損失。,2024/3/27,10,,日本： 1974年，日本設(shè)立國(guó)土廳，

8、主管國(guó)土開發(fā)和防災(zāi)；日本的危機(jī)管理體制以內(nèi)閣首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官房來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)，過安全保障會(huì)議、閣僚會(huì)議、內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)制制定危機(jī)對(duì)策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、效仿廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系。此外，日本還相當(dāng)重視國(guó)民防災(zāi)意識(shí)的培養(yǎng)。每年的9月1日為法定的“防災(zāi)日”，全國(guó)地方政府、居民區(qū)、學(xué)校和企業(yè)等都要舉行各種防災(zāi)演習(xí)。日常的防災(zāi)教育使國(guó)民面對(duì)災(zāi)害時(shí)，表現(xiàn)沉穩(wěn)，服從指揮，積極應(yīng)對(duì)。,2

9、024/3/27,11,,澳大利亞：1993年，澳大利亞把原來的“自然災(zāi)害組織”改名為應(yīng)急管理中心（隸屬司法部），承擔(dān)民防和重大災(zāi)害管理職能。加拿大：2001年，加拿大成立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室（隸屬國(guó)防部），是確保國(guó)內(nèi)災(zāi)害預(yù)防與安全的第一負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。俄羅斯：俄羅斯危機(jī)管理的最高決策單位是聯(lián)邦安全會(huì)議，主席由總統(tǒng)擔(dān)任，成員包括總理、外長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、聯(lián)邦安全局長(zhǎng)、國(guó)安會(huì)秘書、情報(bào)局長(zhǎng)等。下設(shè)十二個(gè)跨部委的委員會(huì)，常設(shè)機(jī)構(gòu)除秘書

10、處外，還有信息安全和預(yù)測(cè)局、國(guó)際安全局、國(guó)防安全局、經(jīng)濟(jì)安全局、公民權(quán)利和社會(huì)安全保障局、聯(lián)邦憲法安全局等6個(gè)局，組織功能可謂十分周密完備。其危機(jī)處理機(jī)制的核心是國(guó)家總統(tǒng)，總統(tǒng)不僅是危機(jī)管理的核心，還是國(guó)家元首與軍隊(duì)統(tǒng)帥，掌握著廣泛的行政權(quán)和立法權(quán)。,2024/3/27,12,我國(guó)應(yīng)急管理及其應(yīng)急機(jī)制的建立與完善,我國(guó)突發(fā)公共事件的多發(fā)領(lǐng)域 1. 自然災(zāi)害。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最多、危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。根據(jù)國(guó)際上關(guān)于自然災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)

11、計(jì)方法推算，我國(guó)1500年前即隋代時(shí)，自然災(zāi)害平均每年1.6次，以后逐步上升，達(dá)到現(xiàn)在的每年3.9次，2030年可能會(huì)達(dá)到4.1次。我國(guó)江河眾多，地形地貌復(fù)雜，降雨時(shí)空分布不均，是自然災(zāi)害的基本因素，人類經(jīng)濟(jì)工程活動(dòng)的增強(qiáng)，是自然災(zāi)害呈上升趨勢(shì)的主要原因。根據(jù)最近幾年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人為因素誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害占總數(shù)50%以上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類對(duì)自然的干擾和破壞越來越強(qiáng)烈，誘發(fā)自然災(zāi)害的作用也將越來越強(qiáng)烈。,2024/3/27,13,,2

12、. 安全生產(chǎn)。我國(guó)安全生產(chǎn)之所以事故頻仍，形勢(shì)嚴(yán)峻，原因是多方面的。首先，我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不均衡，非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，既有現(xiàn)代化的企業(yè)，同時(shí)也有眾多的手工作業(yè)的落后的小企業(yè)。據(jù)分析，在發(fā)生事故的企業(yè)中，小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)的占75%。第二，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)比較薄弱。企業(yè)本身安全投入不足，該更換的設(shè)備沒有及時(shí)更換，很多設(shè)備帶病運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，科技投入不足，科技在安全生產(chǎn)領(lǐng)域貢獻(xiàn)率很低。第四，重生產(chǎn)、輕安全，重經(jīng)濟(jì)利益、忽視安全管理。在實(shí)際工作中，一

13、些地方和企業(yè)單純追求眼前經(jīng)濟(jì)效益，置安全生產(chǎn)于不顧。第五，從業(yè)人員整體上安全素質(zhì)低。這些年所發(fā)生的安全事故，絕大部分都屬于責(zé)任事故，違章指揮、違章作業(yè)、違反紀(jì)律造成的。,2024/3/27,14,,3. 金融風(fēng)險(xiǎn)。金融突發(fā)公共事件的可能類型包括：銀行擠兌；股市爆跌；技術(shù)故障；金融機(jī)構(gòu)倒閉；境外金融沖擊；金融危機(jī)；其他突發(fā)性事件引致的金融突發(fā)公共事件等。,2024/3/27,15,,4. 信息安全領(lǐng)域。主要是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的安全和網(wǎng)上信息內(nèi)

14、容的安全。當(dāng)前我國(guó)信息安全領(lǐng)域面臨的主要問題有：基礎(chǔ)信息技術(shù)嚴(yán)重依賴國(guó)外，對(duì)引進(jìn)的信息技術(shù)和設(shè)備也缺少必要的管理和技術(shù)改造；網(wǎng)絡(luò)、媒體和電信亟待制度化、規(guī)范化管理；信息安全管理體制不夠健全，信息安全管理部門條塊分割、各行其是、相互隔離、溝通協(xié)調(diào)不夠，造成了一定的漏洞和真空；信息安全意識(shí)淡薄，對(duì)系統(tǒng)癱瘓、黑客襲擊、病毒感染等信息安全事件缺乏警覺；信息安全產(chǎn)業(yè)仍處在起步階段，產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?、技術(shù)含量有待進(jìn)一步提高；網(wǎng)絡(luò)犯罪、思想滲透和文

15、化侵略，極大威脅社會(huì)的安全和穩(wěn)定，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)上的滲透與反滲透更加激烈。,2024/3/27,16,,5. 社會(huì)領(lǐng)域。失業(yè)、貧困、犯罪是社會(huì)領(lǐng)域的突出問題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)、社會(huì)資源結(jié)構(gòu)、社會(huì)區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)及社會(huì)身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)社會(huì)控制機(jī)制失去了基礎(chǔ)，由此引發(fā)的矛盾和問題是社會(huì)突發(fā)公共事件產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展伴隨著地區(qū)發(fā)展差距、城鄉(xiāng)收入差距和個(gè)人收入差距的擴(kuò)大；體制轉(zhuǎn)軌過程中利益和

16、結(jié)構(gòu)的調(diào)整引發(fā)的矛盾和問題增多；社會(huì)的就業(yè)壓力日益增大；在此基礎(chǔ)上個(gè)人挫折感和絕望情緒的增強(qiáng)；加上公共服務(wù)資源配置得不到合理調(diào)整，社會(huì)保障體系不完善和滯后，非政府組織不發(fā)達(dá)，社會(huì)溝通和宣泄渠道不暢，利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，都是社會(huì)問題激化和社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。近期的傷害兒童案件說明由群體向個(gè)體的演變。,2024/3/27,17,,6. 公共衛(wèi)生領(lǐng)域。我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，許多傳染病仍未得到有效控制，新發(fā)傳染病不斷增

17、多；工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)帶來了環(huán)境惡化、職業(yè)傷害、病譜改變等公共衛(wèi)生問題；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和管理滯后，化學(xué)物品中毒泄漏和食品衛(wèi)生安全事故日漸增多；經(jīng)濟(jì)全球化和對(duì)外開放，傳染病傳播和外來生物侵害途徑更加復(fù)雜多樣；農(nóng)村人口占全國(guó)的70%，農(nóng)村地區(qū)是我國(guó)公共衛(wèi)生防衛(wèi)體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。7. 民族宗教問題。民族宗教問題歷來具有復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型使新時(shí)期民族宗教問題增多，民族分裂勢(shì)力、邪教組織和境外敵對(duì)勢(shì)力的惡意挑撥和煽動(dòng)都使事件日漸增多和

18、日趨復(fù)雜。,2024/3/27,18,四、應(yīng)急預(yù)案與預(yù)案管理,1．應(yīng)急預(yù)案的含義應(yīng)急預(yù)案又稱“應(yīng)急計(jì)劃”或“應(yīng)急救援預(yù)案”，是針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，為迅速、有效、有序地開展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先制定的方案。用以明確事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)進(jìn)程中，誰來做，怎樣做，何時(shí)做以及相應(yīng)的資源和策略等的行動(dòng)指南。,2024/3/27,19,,2．應(yīng)急預(yù)案管理的含義 預(yù)案管理是指通過對(duì)信息的分析，預(yù)測(cè)事物的發(fā)展趨勢(shì)，識(shí)別可能帶來的威脅，

19、并對(duì)這些情況制定相應(yīng)的預(yù)備性處置方案，一旦預(yù)測(cè)的情況發(fā)生，就可以按照預(yù)定的方案行動(dòng)，同時(shí)根據(jù)具體的事態(tài)發(fā)展及時(shí)調(diào)整行動(dòng)方案，以控制事態(tài)的發(fā)展，將可能發(fā)生的損失降至最低，維護(hù)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的過程。每一個(gè)事先擬定的行動(dòng)方案就是一個(gè)預(yù)案。具體地講，預(yù)案管理的主要內(nèi)容有預(yù)案的編制、預(yù)案的演練、預(yù)案的選擇、預(yù)案的評(píng)估、實(shí)施過程中預(yù)案的動(dòng)態(tài)調(diào)整、預(yù)案的修訂等。,2024/3/27,20,3．預(yù)案管理的作用與邏輯,圖1：預(yù)案管理的作用邏輯：變可能

20、突發(fā)事件為常規(guī)事件,,,2024/3/27,21,,⑴以確定性去應(yīng)對(duì)危機(jī)事件當(dāng)中都會(huì)遇到的確定性問題,其核心是資源的協(xié)調(diào)分配和事故權(quán)責(zé)體系構(gòu)建。 ⑵以靈活性去應(yīng)對(duì)危機(jī)事件當(dāng)中的不確定性,其核心是危機(jī)分析及危機(jī)決策。 ⑶預(yù)案管理正是保證預(yù)案體系充分發(fā)揮其“轉(zhuǎn)化功能”的根本保證。,2024/3/27,22,4．預(yù)案管理的意義：防火墻,,2024/3/27,23,5．預(yù)案管理的程序與內(nèi)容,,2024/3/27,24,應(yīng)急預(yù)案編制方法與步驟

21、,,,2024/3/27,25,,第一步：需求分析。對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急計(jì)劃和應(yīng)急救援工作有關(guān)資料作匯總分析，充分應(yīng)用已有公共危機(jī)辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果，包括重大危險(xiǎn)源識(shí)別、脆弱性分析和重大事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析等。應(yīng)急救援能力評(píng)估和應(yīng)急資源整合分析，包括人力、裝備、物質(zhì)和財(cái)政資源；對(duì)曾發(fā)生公共危機(jī)災(zāi)害應(yīng)急救援案例作回顧性分析。第二步：框架設(shè)計(jì)。包括提出預(yù)案整體框架設(shè)計(jì)和各級(jí)文件目錄清單。文件框架中應(yīng)包括應(yīng)急預(yù)案要素的所有內(nèi)容，包括現(xiàn)有的文件、將要起草

22、的文件以及它們之間的聯(lián)系等。第三步：分工編制。這是編寫突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案文件的重要實(shí)際步驟。首先應(yīng)組成編制小組，落實(shí)各成員職責(zé)。小組成員應(yīng)由各方面的專家和專業(yè)人員組成，按框架設(shè)計(jì)和文件明確編制任務(wù)。明確各階段的目標(biāo)和完成期限，并經(jīng)常監(jiān)督檢查進(jìn)度和完成情況。,2024/3/27,26,,第四步：系統(tǒng)集成。主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是把編寫整理出的各類文件集成為一個(gè)統(tǒng)一有機(jī)的系統(tǒng)；二是檢查評(píng)估各級(jí)文件與同級(jí)程序中互相交叉、重復(fù)和遺漏、失誤等。

23、第五階段：綜合審核，側(cè)重在對(duì)框架文件的技術(shù)內(nèi)容科學(xué)性、應(yīng)急救援活動(dòng)的可行性、行政管理需要的協(xié)調(diào)性以及應(yīng)急救援組織適應(yīng)性等進(jìn)行嚴(yán)格審核評(píng)估等。涉及專業(yè)技術(shù)內(nèi)容應(yīng)聘請(qǐng)有關(guān)專家來評(píng)價(jià)和審定。第六階段：批準(zhǔn)發(fā)布，應(yīng)明確具有批準(zhǔn)發(fā)布權(quán)的部門及人員，發(fā)布的范圍、時(shí)間、人員，發(fā)布的時(shí)效性等。一般是由立法機(jī)構(gòu)或政府以法規(guī)形式頒布，由當(dāng)?shù)刈罡咝姓L(zhǎng)官簽署發(fā)布實(shí)施。,2024/3/27,27,6．預(yù)案管理的主要原則,1．預(yù)案管理制度化原則;2．預(yù)案編制

24、本土化原則;3．預(yù)案演練定期化原則;4．預(yù)案評(píng)估與修訂及時(shí)化原則;5．成本控制原則;6．信息公開原則; 7．適度動(dòng)員原則;8．合作與聯(lián)動(dòng)原則。,2024/3/27,28,延安市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系,延安市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系圖,2024/3/27,29,五、應(yīng)急管理：公眾要做些什么,社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)建構(gòu)科普、示范自救志愿者媒體,2024/3/27,30,六、 汶川大地震的啟示是什么,汶川地震啟示錄：大國(guó)民、大政

25、府、大社會(huì)、大媒體、大慈悲彰顯：應(yīng)急管理能力、社會(huì)動(dòng)員能力、制度優(yōu)勢(shì)暴露：機(jī)制、體制和法制之缺陷,2024/3/27,31,七、723溫州動(dòng)車追尾事件反思,高速鐵路大躍進(jìn)技術(shù)成熟度與暴發(fā)戶心態(tài)管理體制與機(jī)制缺失“不管你信不信，反正我信了”,2024/3/27,32,八、食品安全與監(jiān)管機(jī)制,食品監(jiān)管：“道高一尺，魔高一丈”政府責(zé)任不能正常實(shí)現(xiàn)：缺失信息建立以普通百姓為信息源的食品監(jiān)管舉報(bào)制度政府責(zé)任就是受理舉報(bào)和維護(hù)舉報(bào)制