行政管理學(xué)(教科書(shū))

1、第一章第一章行政管理與行政管理學(xué)行政管理與行政管理學(xué)通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，掌握行政管理這一概念的內(nèi)涵與特點(diǎn)；了解行政管理學(xué)產(chǎn)生的背景、發(fā)展的階段及不同階段的主要理論特征；了解并能運(yùn)用行政管理學(xué)的相關(guān)研究方法。本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)是正確理解和掌握行政管理的概念、行政管理學(xué)發(fā)展不同時(shí)期的主要理論和思想。本章學(xué)習(xí)的難點(diǎn)有二：一是正確區(qū)分與行政管理相關(guān)的一些概念，如公共管理；二是行政管理學(xué)研究方法的有效運(yùn)用。第一節(jié)第一節(jié)行政管理的涵義與特點(diǎn)行政管理的涵義與

2、特點(diǎn)一、行政管理的涵義一、行政管理的涵義(一)早期學(xué)者對(duì)行政管理涵義的解釋和分析行政管理又稱行政，隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是國(guó)家的一種基本職能形態(tài)。在我國(guó)古代，行政是執(zhí)掌政務(wù)、推行政令的意思。如遠(yuǎn)在2000多年前的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。到了近現(xiàn)代，一些學(xué)者根據(jù)不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)、政治歷史和政治實(shí)踐，從不同角度或不同層面來(lái)分析和解釋行政，賦予行政以不同的涵義。概括地說(shuō)，大體有以下幾種：1從“三權(quán)分立

3、”的角度來(lái)理解行政法國(guó)啟蒙思想大師孟德斯鳩把管理國(guó)家的活動(dòng)分為立法、行政，司法三類，主張這三種權(quán)力由三個(gè)獨(dú)立的部門掌握，以使相互制約和平衡。以后的學(xué)者，以此理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為“行政”就是指與立法、司法并立的“三權(quán)”的一部分，認(rèn)為“行政乃是政府行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)”。這種解釋雖十分明確，但過(guò)于狹隘，不完全符合現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際情況。現(xiàn)代國(guó)家中政府權(quán)力日益膨脹，愈來(lái)愈明顯地凌駕于立法、司法機(jī)關(guān)之上，行政機(jī)關(guān)有立法權(quán)(委托立法)已成為一種普遍現(xiàn)象。

4、另外，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)同樣也有大量人事、財(cái)務(wù)等方面的行政事務(wù)。2從政治與行政的分離及不同功能的角度來(lái)解釋行政西方早期的一些政治學(xué)家和行政學(xué)家，把政治與行政相分離，認(rèn)為政治是國(guó)家意志活動(dòng)的領(lǐng)域，主要指國(guó)家政策的制定；行政是指實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的方法和技術(shù)，主要是指國(guó)家政策的執(zhí)行。如美國(guó)學(xué)者FJ古德諾在他的名著《政治與行政》一書(shū)中，明確提出國(guó)家功能兩分法，認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志

5、的執(zhí)行功能”，前者謂之政治，后者即是行政。這種把政治與行政相分離的說(shuō)法固然適應(yīng)了行政學(xué)從政治學(xué)中分離，專門研究行政管理活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，但從總體上來(lái)看是不科學(xué)的。實(shí)際上，政治與行政之間存在著內(nèi)在的不可分割的關(guān)系，任何行政活動(dòng)不可能不體現(xiàn)國(guó)家的意志，與政治不相聯(lián)系的純粹的行政現(xiàn)象是不存在的?，F(xiàn)代國(guó)家的政府機(jī)關(guān)日益積極地參與政治決策，具有強(qiáng)烈的政治色彩。3從管理功能的角度來(lái)分析和釋義行政這種觀點(diǎn)從管理的特點(diǎn)和功能方面來(lái)釋義行政。如美國(guó)著名行政

6、學(xué)家LD懷特在其1926年所著的《行政學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)中說(shuō)：“行政乃是為完成某種目的時(shí)，對(duì)許多人所作的指揮、協(xié)調(diào)和控制?！泵绹?guó)行政學(xué)家JM費(fèi)富納在1930年出版的《行政學(xué)》一書(shū)中也有同樣意思的解釋：“行政就是由一些人的協(xié)調(diào)的努力，使政府的工作得以做成?！边@種觀點(diǎn)從管理的功能及其過(guò)程的角度來(lái)考察行政，突出管理的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)行政的動(dòng)態(tài)性，對(duì)于我們把握行政的涵義有重要的參考意義。但是，這種解釋把行政等同于管理，沒(méi)有反映行政管理的特殊性。另外，這種解

7、釋又過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的技術(shù)性，無(wú)視行政活動(dòng)中政治條件和政治因素的影響，因而也難以科學(xué)地揭示作為一種國(guó)家管理活動(dòng)的“行政”的本質(zhì)和特點(diǎn)。(二)科學(xué)理解行政的涵義什么是行政呢？我們所理解的行政，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律和運(yùn)用國(guó)家法定的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理的活動(dòng)。要科學(xué)地說(shuō)明行政，必須理解以下幾點(diǎn)：第一，行政是“國(guó)家的組織活動(dòng)”。行政的主體行政的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，

8、行政的客體行政的客體或內(nèi)容是國(guó)家事務(wù)，行政的行政的基礎(chǔ)基礎(chǔ)是國(guó)家權(quán)力。行政是政治上層建筑的重要組成部分，行政活動(dòng)是國(guó)家意志的貫徹和執(zhí)行，而國(guó)家總是代表某個(gè)階級(jí)的利益和意志的。因此，行政是國(guó)家的行政，是階級(jí)的行政，它是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)利益進(jìn)行活動(dòng)的，公共性是行政管理的重要特征?，F(xiàn)代行政活動(dòng)的公共性質(zhì)可以從三個(gè)方面得以說(shuō)明。(1)政府所擁有的行政權(quán)力是一種基于憲政和政治契約而存在的公共權(quán)力，此種權(quán)力要依法行使，不得濫用。(2)

9、行政組織的存在通常以一定的地域?yàn)榛A(chǔ)，基于契約共同體的考慮，每一個(gè)該地域內(nèi)的居民在公共利益、公共服務(wù)面前都是平等的自治個(gè)體。(3)行政存在和發(fā)展的基本理由是社會(huì)公共需求及其變化發(fā)展。換句話說(shuō)，政府存在的目的是為了維護(hù)公共秩序、滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益。3合法性行政的合法性包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：(1)行政主體應(yīng)當(dāng)合法。從國(guó)家行政機(jī)關(guān)到公務(wù)員，行政的組織形式應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，如我國(guó)的《公務(wù)員法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民政府組織法

10、》等。(2)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的資產(chǎn)、在行政活動(dòng)方面的財(cái)政預(yù)算與審計(jì)等要依法進(jìn)行，如我國(guó)的《預(yù)算法》等。(3)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中的職權(quán)、程序應(yīng)當(dāng)符合法律的要求，如我國(guó)的《行政處罰法》、《行政許可法》等。(4)行政活動(dòng)中所產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)依法解決，合法權(quán)益受到行政活動(dòng)侵害的應(yīng)當(dāng)在法律上有救濟(jì)的渠道，對(duì)公民個(gè)人受損的利益，政府應(yīng)當(dāng)依法予以賠償或補(bǔ)償，如我國(guó)的《國(guó)家賠償法》以及《憲法》修正案中所規(guī)定的政府補(bǔ)償制度。4變動(dòng)性行政的根本

11、目標(biāo)是如何在最大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置效率的基礎(chǔ)上，不斷地滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益。在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，公共需求與公共利益的變動(dòng)性都是絕對(duì)的，相對(duì)于兩者的絕對(duì)變動(dòng)性而言，對(duì)政府職能的界限如何，即政府應(yīng)當(dāng)做什么這一問(wèn)題就不存在絕對(duì)正確的答案。對(duì)于一項(xiàng)具體的公共事務(wù)，政府是應(yīng)當(dāng)有所為，還是應(yīng)當(dāng)不為；是應(yīng)當(dāng)完全由政府組織參與，還是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)或完全利用市場(chǎng)或其他社會(huì)組織的力量；是憑借公的方式，還是利用私的手段；是強(qiáng)制還是協(xié)商等等，都需要因時(shí)因地

12、根據(jù)公共需求的情況，從資源配置的優(yōu)化程度與效率的高低來(lái)做出判斷。第二節(jié)第二節(jié)行政管理學(xué)的行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生（一）行政管理學(xué)產(chǎn)生的背景行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科，產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初自由資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡時(shí)期。它起源于美國(guó)，然后再擴(kuò)及西歐國(guó)家和世界各國(guó)。行政管理學(xué)之所以在這個(gè)時(shí)期并首先在美國(guó)產(chǎn)生，是由一系列相關(guān)的社會(huì)歷史因素決定的。第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展要求加強(qiáng)行政管

13、理實(shí)踐和行政管理理論的獨(dú)立、深入研究。第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展要求加強(qiáng)行政管理實(shí)踐和行政管理理論的獨(dú)立、深入研究。自由資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，開(kāi)始了第二次科學(xué)技術(shù)革命，生產(chǎn)技術(shù)方面發(fā)生了巨大的變革和進(jìn)步，重工業(yè)取代輕工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，資本積累以前所未有的速度向前推進(jìn)，由生產(chǎn)和資本集中所引起的壟斷統(tǒng)治開(kāi)始形成，社會(huì)經(jīng)濟(jì)以更大的規(guī)模和更快的速度發(fā)展。美國(guó)是壟斷資本主義的典型國(guó)家。從19世紀(jì)中葉起，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入迅猛發(fā)展時(shí)期

14、。在19世紀(jì)與20世紀(jì)之交，美國(guó)的工業(yè)化基本完成，已從農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展為工業(yè)國(guó)。美國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)躍居世界第一，到1913年，它在整個(gè)世界工業(yè)生產(chǎn)中已占38％的份額。社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，使政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)日益繁重。與此同時(shí)，壟斷統(tǒng)治使社會(huì)各種矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大和加深，也要求政府加強(qiáng)干預(yù)和調(diào)節(jié)。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活和其他社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)開(kāi)始增多，行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要。在這種背景下，加強(qiáng)行政管理的研究就變得非常重要。第二，行政

15、管理學(xué)的產(chǎn)生還同這個(gè)時(shí)期管理思想的突破性進(jìn)展密切相關(guān)。第二，行政管理學(xué)的產(chǎn)生還同這個(gè)時(shí)期管理思想的突破性進(jìn)展密切相關(guān)。在19世紀(jì)末期，資本主義先進(jìn)國(guó)家特別是美國(guó)，工業(yè)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展面臨著一系列新的矛盾和問(wèn)題：資本積累的驚人增長(zhǎng)與管理、利用巨額資金的陳舊方式不相適應(yīng)；生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步、企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大與傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)生了尖銳的沖突；勞資之間的嚴(yán)重對(duì)立情緒和“不融洽關(guān)系”，使勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，影響著生產(chǎn)和利潤(rùn)的增長(zhǎng)；缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制度

16、以及專門化的管理知識(shí)和管理人才，使專業(yè)化協(xié)作大生產(chǎn)陷于混亂。這些矛盾和問(wèn)題，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是需要?jiǎng)?chuàng)立適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)迅速發(fā)展的管理制度和管理方法。這種來(lái)自社會(huì)實(shí)踐的歷史性要求，促使西方國(guó)家的管理思想獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，迎來(lái)了一個(gè)嶄新的科學(xué)管理時(shí)代。這一時(shí)代的佼佼者首推美國(guó)的Fw泰羅?？茖W(xué)管理理論的產(chǎn)生是管理思想史上的一次革命，是對(duì)經(jīng)驗(yàn)性的傳統(tǒng)管理的否定和勝利，它強(qiáng)調(diào)用科學(xué)的方法和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管理，以提高效率和生產(chǎn)率。這一理論在美國(guó)曾發(fā)展為一種