最后版行政管理總課件

1、課程安排,行政管理導(dǎo)論行政管理的政治環(huán)境行政管理的主體行政組織政府間關(guān)系行政管理的資源行政人事管理預(yù)算與財政行政管理的工具政策制定與執(zhí)行行政問責(zé)與行政倫理,第一講 行政管理學(xué)導(dǎo)論,1政府的基本功能古典自由主義者的觀點：守夜人政府政府的功能在于保障社會安全和維護(hù)社會秩序，盡量遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)市場，要讓社會和市場充分自由的發(fā)展，這種政府就是我們通常所講的“最小政府”在市場失靈的領(lǐng)域促進(jìn)效率市場失靈的類型：外部性、公共產(chǎn)

2、品和公益品、信息不對稱、不完全競爭和市場缺失、經(jīng)濟(jì)危機(jī)東亞的發(fā)展型國家具有計劃理性的資本主義國家，兼有私人所有權(quán)和國家指導(dǎo)的屬性，基本上體現(xiàn)了一種政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促進(jìn)社會公平- 社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào),第二講 行政管理的政治環(huán)境,（一）“行政國家”1、行政國家的概念行政國家指當(dāng)代政治中的一種典型現(xiàn)象：社會大量的資源流經(jīng)公共部門；行政官員成為政權(quán)的核心；整個社會在解決其面對的問題、實現(xiàn)其目標(biāo)的過程

3、中嚴(yán)重依賴于行政機(jī)構(gòu)。,２、行政國家的理論解釋,（1）政治多元化的視角社會由一系列相互競爭的利益集團(tuán)構(gòu)成，彼此利益可能相容，也可能沖突。為了在競爭中保障某個利益集團(tuán)或某個個人的基本權(quán)利不被這些競爭所摧毀，必須由政府擔(dān)當(dāng)仲裁和保障的角色。政府只有擴(kuò)大自身的資源調(diào)配能力，才能在不犧牲某一利益集團(tuán)利益的前提下，滿足另一利益集團(tuán)的要求。當(dāng)社會趨于復(fù)雜，一些大型的組織和機(jī)構(gòu)成為社會安定和社會福利的潛在威脅，政府需要加強(qiáng)管制，以保護(hù)公眾的利益

4、。但是由此也會帶來政府管制和自由之間的緊張關(guān)系。面對這一問題，現(xiàn)有制度通常強(qiáng)調(diào)通過法律和法定程序來控制行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)的活動。,（2）技術(shù)社會的視角官僚制是技術(shù)以及與技術(shù)相關(guān)的復(fù)雜事物在政治上不可避免的表現(xiàn)。 技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致一系列的社會和政治問題，相關(guān)政策的制定涉及到最廣泛的社會公眾。技術(shù)日益復(fù)雜導(dǎo)致平民民主和專業(yè)知識間的沖突問題：即公眾如何理解那些十分復(fù)雜的技術(shù)性問題？為了解決這一問題，民眾需要雇用各方面的專家充任官僚。

5、由于技術(shù)和因此引起的社會事務(wù)越來越復(fù)雜，官僚機(jī)構(gòu)也就變得越來越龐大。技術(shù)日益復(fù)雜導(dǎo)致平民民主和專業(yè)知識間的沖突問題。為了解決這一問題，民眾需要雇用各方面的專家充任官僚。由于技術(shù)和因此引起的社會事務(wù)越來越復(fù)雜，官僚機(jī)構(gòu)也就變得越來越龐大。,２、行政國家的理論解釋,２、行政國家的理論解釋,（3）尼斯坎寧模型以市場為導(dǎo)向的私人部門，公司利潤增加，個人收入也上升。行政管理者則傾向于追求職位、聲望、權(quán)力和福利，而這些利益都與行政部門的預(yù)

6、算成正比例關(guān)系?！姓倭抛非箢A(yù)算的最大化?！毡閿U(kuò)大自身規(guī)模，以致超出政府有效提供產(chǎn)出的水平。,（二）治理理論,1、網(wǎng)絡(luò)的重要性治理理論強(qiáng)調(diào)組織網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)支配著公共政策。政策需要國家機(jī)構(gòu)授予其“合法性”，但是具體的實施則是由私人部門承擔(dān)。如果政府意圖控制政策，這些網(wǎng)絡(luò)會有足夠的彈性和自我組織的能力。,2、從控制到影響在治理理論中，國家并非完全無能為力，相反，它失去了直接控制的能力，代之以影響的能力。國家依然是網(wǎng)絡(luò)

7、中的一部分，但是它和其他的行為者是相互依賴的。這種相互的資源依賴首先出現(xiàn)在中央和地方政府的關(guān)系當(dāng)中，但是治理理論將這種依賴關(guān)系拓展到了中央政府和其它與之互動的組織當(dāng)中。,（二）治理理論,3、公共和私人資源的結(jié)合組織網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用導(dǎo)致公共部門和私人部門資源的結(jié)合。就結(jié)合的形式而言，或者是政府和私人部門形成伙伴關(guān)系，或者是公共和私人部門在單個組織中結(jié)合，例如QUANGO這樣的非政府組織和其他的混合組織形式。4、多元政策工具的應(yīng)用比起公共

8、部門傳統(tǒng)的工具，治理意味著采用更多樣化的政策工具。這些政策工具表面上看來可能沒有原有政策工具那么有確定性，但是對于需要面對網(wǎng)絡(luò)中強(qiáng)勢私人部門的政府來說，它們可能更加有效。,（二）治理理論,第三講 行政組織（類型）,1、科層制組織勞動分工確認(rèn)完成組織目標(biāo)所必需的活動，然后按照一定標(biāo)準(zhǔn)將活動劃分到專門化的職能部門。職能部門劃分的標(biāo)準(zhǔn)：目標(biāo)/地域/過程/客戶等級制度權(quán)力與責(zé)任從組織最高層至最低層按直線垂直排列。首要的錯誤是越級管

9、理和越級匯報。控制幅度 -一個上級能夠有效管理的下屬人數(shù)直線部門與職能部門直線：主要從事組織目標(biāo)實施工作的部門。職能：主要為高層管理者提供建議和幫助的部門。,科層制組織在管理上的弱點,1）勞動分工與協(xié)作的沖突部門主管忽略組織整體目標(biāo)而更關(guān)心自己的專門目標(biāo)；導(dǎo)致組織部門間的溝通困難2）等級制度和僵化高層管理者為了控制而需要標(biāo)準(zhǔn)操作程序人際關(guān)系減少；關(guān)注程序而忽略目標(biāo)；“削足適履”式的問題分類3）職能人員的擴(kuò)張帕金森定律

10、官員傾向于增加其下屬，因為這有助于提高他的重要性并阻止其他人接管自身工作。官員們彼此之間相互制造工作。,4）控制幅度與管理關(guān)系幅度真正關(guān)系到控制幅度的，并非是有多少人向管理者報告，而是有多少人必須一起工作并且向管理者報告。管理者除了面向下屬的關(guān)系，還有面向上級、外部機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)的管理5）遏制創(chuàng)新科層制結(jié)構(gòu)的設(shè)計目的是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)程序，而不是發(fā)明新的程序。,科層制組織在管理上的弱點,2、網(wǎng)絡(luò)型政府,構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)型政府基礎(chǔ)的四種趨勢

11、第三方政府：利用私營企業(yè)或非營利機(jī)構(gòu)，而非政府機(jī)構(gòu)來提供公共服務(wù)，實現(xiàn)政策目標(biāo)；協(xié)同政府：聯(lián)合不同政府機(jī)構(gòu)，甚至不同政府層級共同提供一體化服務(wù)；數(shù)字革命：利用先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)組織以前做不到的與外部伙伴的實時合作；消費者需求：公民要求更多地掌握自身生活、在政府服務(wù)中擁有更多選擇權(quán)、政府的服務(wù)更加多元化。將第三方政府的公私合作特性與協(xié)同政府的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來，利用先進(jìn)技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)成員聯(lián)系到一起，并且在服務(wù)運作方案中給予公民更多選擇權(quán)的

12、政府形態(tài)。,網(wǎng)絡(luò)型政府的優(yōu)勢和挑戰(zhàn),優(yōu)勢成員組織專注于其核心使命和專門技能鼓勵創(chuàng)新改善政府的靈活性和反應(yīng)速度提高政府動員資源的能力,挑戰(zhàn)保持網(wǎng)絡(luò)成員之間目標(biāo)一致非常困難變異的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信息溝通失敗碎片化的協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)不足和劣質(zhì)標(biāo)桿政府自身的“空洞化”需要設(shè)法維持關(guān)系的穩(wěn)定性,網(wǎng)絡(luò)型政府的優(yōu)勢和挑戰(zhàn),條塊結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu),（地方政府結(jié)構(gòu)）（條塊結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu)1、每一個行政層次既包括垂直管理為主的職能部門（“條條”

13、），又包括地方管理為主的職能部門（“塊塊”）?！皸l條”指中央一級行政機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位在不同層級的地方政府垂直設(shè)置的職能部門?！皦K塊”指地方政府所統(tǒng)轄和管理的部門與機(jī)構(gòu)。,第四講 政府間關(guān)系,2、垂直管理和地方管理（“條塊”）相互交叉、相互制衡的矩陣型組織結(jié)構(gòu)不僅一級地方政府受上級政府的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，它所管轄的職能部門也受到上級對口職能部門的監(jiān)督、指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。一個具體的地方政府職能部門需要同時面對同級地方政府和上級職能部門的雙重領(lǐng)

14、導(dǎo)。Fragmented Authoritarianism, “碎片化的威權(quán)主義”(Lieberthal & Lampton,1992）3、條塊關(guān)系中包括“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系”領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系指行政隸屬和人事控制關(guān)系業(yè)務(wù)指導(dǎo)指業(yè)務(wù)的安排、監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系,條塊結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu),4、地方政府部門的性質(zhì)中央垂直管理部門，如關(guān)稅、國稅、銀行部門，其經(jīng)費、人員、干部任免均由上級部門負(fù)責(zé)，與地方政府沒有直接的聯(lián)系。省內(nèi)垂直管理部門

15、，如質(zhì)監(jiān)、工商、國土等部門，人員和經(jīng)費由省級政府負(fù)責(zé)，相對于省級以下地方政府是獨立的。地方管理為主的部門，如教育、民政、農(nóng)業(yè)等部門，接受上級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但是人員、經(jīng)費、干部任免等均由地方政府管理。,條塊結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu),（政府間關(guān)系的理論）行政分包制,（1）行政分包制的要素,行政分包制,（2）行政逐級發(fā)包—結(jié)構(gòu)政府的行政事務(wù)從中央逐級向地方政府發(fā)包，一直到最基層的地方政府。委托人（發(fā)包方）保有剩余控制權(quán)（如人事控制權(quán)、隨意否

16、決權(quán)和干預(yù)權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)）。具體的執(zhí)行和決策權(quán)交給承包方，承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)。發(fā)包方對承包方實行結(jié)果導(dǎo)向的考核。,（2）行政逐級發(fā)包—類型專項分包中共中央和國務(wù)院是總分包人，其次到中央各部委，然后到省級及地方各級相關(guān)局委辦專項分包人一般沒有下級承包人的人事任命權(quán)，但有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。整體分包依中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政鏈條整體分包行政事務(wù)。整體分包人具有下一級承包人的人事任命權(quán)。,行政分包制

17、,（3）行政逐級發(fā)包—實施方式關(guān)于發(fā)包內(nèi)容的指令是逐級向下傳遞，層級越高，指令越具有權(quán)威性，越具有否決權(quán)。每一級承包方只對上一級負(fù)責(zé)，主要滿足上一級要求，因為直接上級在很大程度上決定著本級承包方的去留。逐級發(fā)包的任務(wù)最后落實到基層的承包方具體實施，而在它之上的所有發(fā)包方都只是在傳遞指令和監(jiān)督執(zhí)行。,行政分包制,（4）屬地管理每個個體都明確屬于某個被管轄的地域，跨地區(qū)的流動和聯(lián)系需要以地方政府為中介實現(xiàn)。屬地管理的優(yōu)勢在于容

18、易界定行政責(zé)任人，落實“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則。（5）財政分成我國政府間的財政關(guān)系長期屬于“包干制”和“分成制”。財力分配過程中首先確保上級政府的財政需要，下級政府滿足了上繳財政義務(wù)之后，才是如何籌措經(jīng)費滿足自身財政的需要。我國財政體制屬于“激勵型財政”：在確保中央或上級政府財政需要的前提下如何激勵地方政府創(chuàng)造收入滿足其自身的財政需要。,行政分包制,（6）政治錦標(biāo)賽上級政府對多個下級政府部門的行政首長設(shè)計的一種晉升競賽，根據(jù)他

19、們的相對排名而不是業(yè)績的絕對值確定優(yōu)勝者，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升。競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標(biāo)。地方官員之間的政治錦標(biāo)賽采取多層級、逐級淘汰的程序，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一級的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手自動失去下一輪參賽的資格。,行政分包制,第五講 行政人事管理,人員分類管理（1）品位分類以人為分類對象的分類，根據(jù)人的職務(wù)高低、資歷深淺、報酬多少等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類的制度分類的主要因素有

20、：學(xué)歷資歷職位,25,3-人員分類管理,（2）職位分類以職位為分類對象的分類制度，將職位按照工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、難易程度和所需資格條件等分為不同的類別和等級。分類的主要因素有：工作性質(zhì)責(zé)任輕重繁簡程度所需資格,26,3-人員分類管理,（3）我國的分類制度吸收品位分類特點的職位分類領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)：在中央和地方各級機(jī)關(guān)中具有組織、管理、決策、指揮、監(jiān)督等職權(quán)和責(zé)任的職務(wù)。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)：在各級機(jī)關(guān)中不

21、具有組織、管理、決策、指揮等職權(quán)和責(zé)任的職務(wù)。綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類,27,3-人員分類管理,（3）我國的分類制度公務(wù)員的等級序列12個職務(wù)層次和27個級別確定級別的依據(jù)：所擔(dān)任的職務(wù)所任職務(wù)的責(zé)任大小、工作難易程度公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷（主要有任職時間和工作年限等）,28,公共預(yù)算的編制,Public Sector Budget Preparation,02,第六講 預(yù)算與財政,1、“兩上兩下

22、”的預(yù)算過程,,1、“兩上兩下”的預(yù)算過程,1-支出部門向財政部門提交預(yù)算（“一上”）2-財政部門向支出部門反饋審查意見并且下達(dá)控制數(shù)（“一下”）3-支出部門向財政部門提交修改以后的部門預(yù)算（“二上”）4-財政部門編制政府預(yù)算草案提交給政府常務(wù)會議審查等（“二下”）,2、公共預(yù)算的類型,⑴形式差別單式預(yù)算：國家財政收支計劃通過統(tǒng)一的一個計劃表格來反映。復(fù)式預(yù)算：把國家同一預(yù)算年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出按性質(zhì)進(jìn)行劃分

23、，分別匯編成兩個或兩個以上的收支對照表，以特定的預(yù)算來源保證特定的預(yù)算支出，使收支之間具有相對穩(wěn)定對應(yīng)關(guān)系的預(yù)算編制方式。,（2）按政府實施不同職能的需要：經(jīng)常性預(yù)算為政府的政治、文化教育和社會服務(wù)等職能提供經(jīng)費，屬于全體社會成員的共同消費，是任何社會的存在和發(fā)展都不能沒有的，要用經(jīng)常性預(yù)算收入來保證。建設(shè)性預(yù)算為政府實施其經(jīng)濟(jì)職能提供經(jīng)費，它是綜合反映建設(shè)資金的來源與運用的預(yù)算。建設(shè)性預(yù)算收入如不足以抵補(bǔ)其支出，其差額即為赤

24、字，可以通過舉借內(nèi)債和外債來彌補(bǔ)，但要保持合理的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。,（3）內(nèi)容差別,增量預(yù)算：財政收支計劃指標(biāo)的確定，是在以前財政年度的基礎(chǔ)上，按新的財政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定。零基預(yù)算：財政收支計劃指標(biāo)的確定，只以對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測為依據(jù)，不考慮以前的財政收支狀況。,3、預(yù)算的編制方法,⑴人員支出和公用支出（基本支出）①定員定額·定員指根據(jù)行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量確定的機(jī)構(gòu)人員的編制數(shù)。

25、3;定額指各部門履行職能、開展業(yè)務(wù)工作所需的各項基本費用支出（包括人員和公用經(jīng)費）。②定員定額的編制方法使得人員和公用經(jīng)費比較固定，彈性較小。③定額標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)：部門的職能、工作量、財力、往年支出標(biāo)準(zhǔn)、其他地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)④定額標(biāo)準(zhǔn)的核算過程中的難點在于如何把預(yù)算和部門實物資產(chǎn)直接掛鉤。,3、預(yù)算的編制方法,⑵項目支出部門為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外的年度支出計劃。中央部門的項目預(yù)算方法如下：,1、政策制定的“多源

26、流”模式,(1)前提假設(shè)①決策源自動態(tài)的組織過程，而這一過程非常復(fù)雜，高度情境化并且不可預(yù)測，更多是由偶然事件以及時間限制所驅(qū)動，而不是理性設(shè)計的結(jié)果。②組織決策產(chǎn)生于相互獨立的四股“源流”：問題、解決方案、參與者和決策機(jī)遇。它們的隨機(jī)交匯就產(chǎn)生了決策。③決策機(jī)遇是一個垃圾箱，問題、解決方案和參與者相互獨立地在組織中流動。它們的各種組合被扔進(jìn)垃圾箱，決策取決于這些隨機(jī)交匯的“流”如何混合。,“多源流”模式,(2)決策過程存在著彼此

27、獨立的三類流程：①問題流程：某個問題引起公眾和決策者關(guān)注、界定問題、解決問題或者讓它自然消亡②政治流程：政府議程（需要解決的問題清單）、參與者通過討價還價達(dá)成一致③政策流程：決策議程（解決問題的備選政策清單）、緩和階段、采納建議階段、通過參與者的勸說達(dá)成一致(3)政策窗口①政策倡議者提出其政策方案或者促使人們關(guān)注特定問題的機(jī)會。②政策窗口打開的原因在于政治流程的變化，如政府更迭、政治角色變動、國民情緒的變化等。③當(dāng)政策窗口

28、打開時，三類流程的交匯形成一項公共政策。,2、政策執(zhí)行的模糊性——沖突性模型,（1）政策的沖突性和模糊性①沖突性：多個組織認(rèn)為政策與其利益相關(guān)，并且這些組織對政策具有不同的觀點。②模糊性：政策目標(biāo)的模糊性和政策手段的模糊性。③觀點的差異越大，個體認(rèn)知到的利益越多，政策的沖突性越大。④政策的模糊性在很多情況下被用于緩解政策的沖突性。,（2）政策執(zhí)行的類型1類型2模糊性3沖突性4決定執(zhí)行效果的因素5政策執(zhí)行的主導(dǎo)力量,沖突性,低,