健全完善政府購買服務(wù)管理體制研究

1、45財稅改革CHINASTATEFINANCE健全完善政府購買服務(wù)管理體制研究對社會上的弱者予以關(guān)心和扶持。由于單靠某一種方式很難有效提供公共產(chǎn)品，因而應(yīng)讓政府、市場與社會三者優(yōu)勢互補，發(fā)揮各自不同的獨特作用，形成一種新的合作和互補供給方式。但是，實踐界對此認(rèn)識卻不統(tǒng)一，在資源配置中籠統(tǒng)地認(rèn)為市場起“決定性作用”，政府處于從屬地位，卻往往忽略了社會組織彌補功能。在經(jīng)濟社會發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，政府習(xí)慣于直接提供公共服務(wù)，而購買服務(wù)的

2、范圍和領(lǐng)域有限。（二）購買服務(wù)法律不完備：法無授權(quán)不可為之下難以依法行政?！墩少彿ā访鞔_的政府采購范圍雖然包括“服務(wù)”，但是范圍比較狹窄，主要限于政府內(nèi)部的服務(wù)，而大量的“社會服務(wù)”尚未納入政府采購范圍。政府購買服務(wù)的購買主體、供給主體、中介方和消費者之間，沒有一整套完備的法律體系，對購買范圍、操作規(guī)程、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、競爭辦法、招投標(biāo)辦法、公平參與、績效評價等沒有從法律上加以約定?，F(xiàn)行的《預(yù)算法》、《招投標(biāo)法》、《價格法》、《壟斷法》、

3、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等基本沒有或者較少涉及對上述政府購買服務(wù)項目的法律規(guī)定。此外，《預(yù)算法》修訂遲緩《績效評價法》及行業(yè)績效評價指標(biāo)體系缺乏，給推行政府購買服務(wù)的實際操作留下了法律的“真空地帶”。（三）購買主體職責(zé)不明：行政管理體制改革滯緩，事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊。從預(yù)算部門看，由于我國仍處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌時期，政府部門合并、撤銷、新設(shè)等變動頻繁，購買主體職責(zé)易位；加之行政管理體制改革滯緩導(dǎo)致事業(yè)單位職能不清，尤其是轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位職責(zé)移交

4、存在問題。從層級政府看，《預(yù)算法》對政府間事權(quán)劃分只做了原則性、模糊性的表述，缺乏具體的規(guī)定。特別是《預(yù)算法》僅僅簡單地劃分了中央事權(quán)和地方事權(quán)，省以下地方政府間事權(quán)卻沒有清晰劃分。政府間事權(quán)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范主要體現(xiàn)在：部分應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，轉(zhuǎn)交給了地方處理；部分屬于地方管理的事項，中央?yún)s承擔(dān)了較多的支出責(zé)任；中央和地方的職責(zé)重疊，共同管理的事項交叉較多；缺位、越位現(xiàn)象仍未解決，中央和地方負(fù)責(zé)的事項管理不到位。中央應(yīng)該管理的

5、事務(wù)卻放到地方去做，地方往往沒有積極性；一些應(yīng)由地方管理的事項中央?yún)s介入過多，影響地方自主權(quán)。經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，越是中央關(guān)心的支出事項，地方越是沒有財力負(fù)擔(dān)，這對各項事業(yè)的發(fā)展是極其不利的。在預(yù)算部門、層級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分比較混沌的狀態(tài)下，政府購買服務(wù)主體的職責(zé)界定尚是難題，更別說具體組織實施了。（四）預(yù)算管理體系不健全：沒有□財政部機關(guān)黨校第60期進(jìn)修班在全面深化改革進(jìn)程中，推進(jìn)政府購買服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會管理、改進(jìn)

6、公共服務(wù)提供方式的一項系統(tǒng)性工程。學(xué)習(xí)總結(jié)發(fā)達(dá)國家實踐經(jīng)驗，客觀分析我國推進(jìn)政府購買服務(wù)面臨的形勢，在科學(xué)劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任前提下，按照“先探索，后規(guī)范”原則，將“預(yù)算績效”理念植入政府購買服務(wù)全過程，對建立健全我國政府購買服務(wù)管理體制意義重大。推進(jìn)政府購買服務(wù)管理改革障礙分析（一）承接主體功能不清：資源配置“三元論”認(rèn)識不到位。當(dāng)前，理論界普遍認(rèn)為政府、市場和社會是資源配置的三大主體。一是政府，即政府通過公共權(quán)力，以稅收等形式取

7、得公共收入，形成公共資源，然后以公共支出的形式進(jìn)行配置。這種配置資源的目的主要是為了實現(xiàn)政府職能、滿足社會公共需要。二是市場，即通過價格、競爭等市場機制，以自由競爭與自由交換的形式實現(xiàn)資源配置。這種配置資源的目的主要是為了追求個人利益、實現(xiàn)個人產(chǎn)品交換的需要。三是社會，即社會組織通過社會自愿保障與救助機制，以自愿捐獻(xiàn)和無償援助的方式實現(xiàn)資源的配置。這種配置資源的目的主要是47中國財政｜2014.17半月刊｜總第670期購買主體。按照事權(quán)

8、與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，合理劃分層級政府間事權(quán)、財權(quán)，明確各項服務(wù)的購買主體，整合、歸并政策性專項轉(zhuǎn)移支付，逐步從生產(chǎn)性和競爭性領(lǐng)域退出來。三是推進(jìn)政府預(yù)算體制改革，試編政府購買服務(wù)項目績效預(yù)算。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，嘗試選擇部分公共服務(wù)項目編制績效預(yù)算。通過修改《預(yù)算法》，甚至制定《政府行政績效法規(guī)》來建立一個編制績效預(yù)算的政治人文環(huán)境。同時，將預(yù)算審核重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。要調(diào)動各地各部門積極性，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方

9、式，允許凡是承諾采取購買服務(wù)方式的項目優(yōu)先安排預(yù)算。（四）健全體系，建立政府購買服務(wù)管理信息系統(tǒng)。一是購買主體體系。按照規(guī)定，各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)的群團組織，可根據(jù)實際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。二是承接主體體系。政府購買服務(wù)承接主體的范圍有一個逐步擴大的過程。從原來的“社會組織”擴大到“社會力量”，將依法成立的企業(yè)、機構(gòu)也納入進(jìn)來。政府購買服務(wù)要以讓群眾享

10、受優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)為目的，為防止承接主體為追求利潤而犧牲服務(wù)質(zhì)量，政府必須把好市場準(zhǔn)入關(guān)，保證將相關(guān)公共服務(wù)事項交由具備條件、信譽良好的市場主體承擔(dān)。三是購買目錄體系。明確哪些可以買、哪些不能買，列入目錄體系，是推進(jìn)政府購買服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。公共服務(wù)的范圍取決于界定政府和市場、社會邊界的尺度，取決于政府職能和政府間事權(quán)的劃分基礎(chǔ)，取決于政府活動的規(guī)模和范圍，取決于一個國家的體制和發(fā)展階段。同時，公共服務(wù)的內(nèi)涵也是隨著形勢的發(fā)展變化而不斷

11、演變的，每個國家、地區(qū)對公共服務(wù)的理解也都不一樣。不難想象，各國政府購買服務(wù)的目錄內(nèi)容沒有統(tǒng)一規(guī)范，而是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段不斷調(diào)整。四是績效評價指標(biāo)體系。在預(yù)算績效考評共性指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，迫切需要研究制定分類、分檔、分行業(yè)的政府購買服務(wù)績效考評指標(biāo)體系，使其真正將政府購買服務(wù)支出預(yù)算過渡到以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理。（五）規(guī)范流程環(huán)節(jié)，促進(jìn)購買服務(wù)便捷、高效。一是組建政府購買服務(wù)管理信息庫。健全購買服務(wù)需求調(diào)查和篩選機制，以公眾選擇作

12、為服務(wù)購買活動的起點，將需求調(diào)查納入到政府購買的流程之中，作為購買的先決環(huán)節(jié)。二是讓購買服務(wù)有章可循。制定項目確定、組織購買、監(jiān)督管理、績效評價等相關(guān)的實施辦法，細(xì)化政府購買服務(wù)的具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制度規(guī)章。三是確立委托服務(wù)項目和標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)評估機構(gòu)、公益認(rèn)證部門、公示和公告媒體、問責(zé)與責(zé)任追究的執(zhí)法機關(guān)。四是社會組織、企業(yè)、民間相關(guān)人士應(yīng)有機會參與政府購買項目的論證、評估，表達(dá)利益訴求，政府應(yīng)認(rèn)真聽取

13、民間的反饋意見。五是健全服務(wù)購買的招投標(biāo)機制。規(guī)范政府部門的權(quán)力，增強購買過程的獨立性和競爭性，擴大專家組的范圍，確保實現(xiàn)購買服務(wù)招投標(biāo)過程的透明性和公開性。（六）跟進(jìn)配套措施，確保政府購買服務(wù)管理體制平穩(wěn)運行。第一，完善購買服務(wù)的績效預(yù)算管理。一是編制政府購買服務(wù)中期規(guī)劃。將購買需求按購買類別、品目分門別類地進(jìn)行匯編，形成政府購買服務(wù)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上選擇適宜的政府購買方式。二是科學(xué)編制政府購買服務(wù)績效預(yù)算。納入政府購買范圍的服務(wù)項目確

14、定后，財政部門應(yīng)負(fù)責(zé)做好公共服務(wù)項目成本的核算工作，合理確定服務(wù)項目的補助標(biāo)準(zhǔn)。三是建立科學(xué)的評估機制。嚴(yán)格財政資金支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，同時引入績效審核，分類別、分層次地評估不同服務(wù)所需的財政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平、優(yōu)化。第二，大膽引入政府購買服務(wù)過程中的公私合作模式，即PPP模式。它與一般意義上的合同外包不同的是，政府不需要出資購買私營部門提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項公共服

15、務(wù)，并允許承包商有投資收益權(quán)。第三，健全政府購買服務(wù)有效監(jiān)管和風(fēng)險防范機制。政府購買服務(wù)必須透明、公開，確保參與主體公平競爭，這需要在制度細(xì)節(jié)上下功夫，以確保“好事要辦好”。一是建立透明的購買流程。在制度推進(jìn)和實施過程中，必須強調(diào)有效監(jiān)管，確保公開、透明則是有效監(jiān)管的前提條件。按規(guī)定公開購買服務(wù)相關(guān)信息，自覺接受社會監(jiān)督。二是完善監(jiān)管機制，建立專業(yè)多層次的監(jiān)督評估機制。建立第三方監(jiān)督管理機制，發(fā)展獨立專業(yè)多層面的外部監(jiān)督機制。要完善內(nèi)部

16、監(jiān)督機制，建立服務(wù)項目實施動態(tài)管理與動態(tài)監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補救措施降低風(fēng)險。三是強化問責(zé)機制建設(shè)。強化政府部門公共責(zé)任意識，建立相應(yīng)的行政問責(zé)機制。第四，適時擴大政府購買服務(wù)的范圍、規(guī)模和方式。在條件成熟時將教育、文化傳媒與體育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)矯正、青少年輔導(dǎo)、就業(yè)促進(jìn)、保障性住房、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和污染整治等納入政府購買服務(wù)范圍，使之與政府傳統(tǒng)供給服務(wù)領(lǐng)域相契合，實現(xiàn)政