中國城市軌道交通市場化改革與規(guī)制研究.pdf

1、城市軌道交通的準公共物品性決定了其無法直接依靠純粹的市場競爭機制獲得私人資本的投入。市場失靈是政府介入城市軌道交通行業(yè)最直接的原因。在全世界范圍內(nèi)，城市軌道交通都是一個政府部門歷來卷入很深的行業(yè)，城市軌道交通項目，在許多國家中都曾吸收了大份額的公共資本投資。但是政府提供城市軌道交通產(chǎn)品在經(jīng)歷了擴張性財政政策帶來的一個時期的繁榮之后，制度安排的效用遞減和傳統(tǒng)規(guī)制體制內(nèi)在的各種弊病，使得政府很難經(jīng)濟、有效地提供這一產(chǎn)品。這一方面是由于城市軌

2、道交通企業(yè)經(jīng)常性的低效運營，并需要大量的政府補貼所致；另一方面，出于公益性考慮，政府通常對城市軌道交通票價實施相當嚴格的規(guī)制。大多數(shù)國家或多或少都存在城市軌道交通產(chǎn)品供應不足、設(shè)備陳舊、物品落后以及財政負擔過重等問題。為了滿足城市軌道交通發(fā)展的需要，必須對現(xiàn)有體制進行市場化改革。 城市軌道交通市場化改革主要包括以下幾方面內(nèi)容：(1)改革預期達到的目標；(2)行業(yè)目標的重新定位，市場競爭主體的確立，包括投資主體、融資主體、經(jīng)營主體

3、等；(3)在城市軌道交通各個環(huán)節(jié)，政府和市場各自應該起到怎樣的作用，在哪些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，政府因素應逐漸縮減甚至退出，由市場競爭的力量配置資源，哪些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，應保持政府的主導作用；(4)改革以后政府的職能、激勵性規(guī)制的重建等。文中對城市軌道交通的市場化改革研究是按以下邏輯展開的： 1.投融資模式市場化改革——政府投資不足引致城市軌道交通市場化改革。盡管政府投資不足并不是城市軌道交通發(fā)展所面臨的唯一問題，甚至不是根本性的問題，但它往

4、往是城市軌道交通中一系列矛盾的集中體現(xiàn)，成為城市軌道交通發(fā)展的“瓶頸”因素，因而常常是最受注目的焦點問題。也正是基于這一點，投融資問題經(jīng)常成為各國對城市軌道交通進行改革的最初動因和出發(fā)點。城市軌道交通屬于準公共物品。從理論上講，城市軌道交通產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以由私人部門通過市場提供，還可以在政府給予補助的條件下，由私人部門通過市場提供。因此，在其投融資的問題上，理論上可供選擇的空間很大。論文在考察分析其他國家或地區(qū)城市軌道交

5、通投融資模式的基礎(chǔ)上，考慮到我國非國有經(jīng)濟自組織系統(tǒng)還比較薄弱，難以從整體上置換國有經(jīng)濟，以及城市軌道交通的準公共物品屬性，論證了現(xiàn)階段城市軌道交通應采取以政府為主導、以國有經(jīng)濟整合非國有經(jīng)濟的多元化投融資模式。在此基礎(chǔ)上借鑒其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的做法，提出了可供城市軌道交通選擇投融資方式。 2.經(jīng)營模式改革——城市軌道交通市場化的改革，城市軌道交通投融資方式的變革必將導致經(jīng)營模式的市場化改革，經(jīng)營模式的改革也是投融資改革目標實現(xiàn)的

6、保證。在多元化投資體制下，投資回報是爭取投資的重要因素。軌道交通項目引入非國有經(jīng)濟最大的障礙在于項目的外部性，項目的預期盈利能力無法保證社會資金的利潤要求。只有成功地打造出軌道交通項目的盈利模式，才有可能實現(xiàn)項目公司投資主體的多元化?？紤]到經(jīng)營目標的動態(tài)性、主體性和地域性，論文對城市軌道交通的經(jīng)營目標進行了重新定位，在社會總價值目標框架下凸顯非國有經(jīng)濟的企業(yè)價值最大化目標。在此基礎(chǔ)上，論證了我國城市軌道交通應根據(jù)不同城市的秉賦條件，采取

7、政府扶持的私建私營、建運合一模式或政府主導的公建私營、建運分離模式。在經(jīng)營組織上，應采取政府統(tǒng)一規(guī)劃下的競爭性縱向一體化模式。 3.城市軌道交通市場化改革后需要重建激勵相容規(guī)制體系從先行改革國家的政府規(guī)制實踐看，城市軌道交通行業(yè)實行市場化改革后，不但不能消除政府規(guī)制，而且在許多方面要加強政府規(guī)制。由于城市軌道行業(yè)的準公共特性，市場化改革所導入的競爭并非簡單意義上的自由競爭，而必須是有限制的競爭，否則便會由于受規(guī)制的自然壟斷環(huán)節(jié)和