土地利用規(guī)劃的公眾參與研究.pdf

1、在一切能為人類所利用的自然資源中，土地是最基本且最寶貴的資源，是世代相傳的人類不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件，相對(duì)于其它資源而言，土地也是一種相對(duì)供不應(yīng)求的短缺資源。為了合理地協(xié)調(diào)與均衡土地資源的供給與需求之間的關(guān)系，土地利用規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生，借助土地利用規(guī)劃來(lái)約束人類社會(huì)的土地利用行為。從理論上看，土地利用規(guī)劃具有鮮明的政策性，在某種程度上，土地利用規(guī)劃成為政府的公共政策的工具或者一部分。 作為一種政策的工具，土地利用規(guī)劃是關(guān)涉多

2、個(gè)利益相關(guān)者的發(fā)展規(guī)劃，需要綜合考慮不同利益相關(guān)者的利益，需要不同利益相關(guān)者的合作．尤其在土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中，公眾(村民)的參與必不可少，研究規(guī)劃的利益均衡成為規(guī)劃的一個(gè)不能回避的課題。另一方面，從民主政治的基本理念出發(fā)，作為公共政策的一個(gè)特殊領(lǐng)域的土地利用規(guī)劃，受決策影響的普通公眾也應(yīng)具有平等參與決策的權(quán)力，公眾參與可以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力，促進(jìn)規(guī)劃民主。由此土地利用規(guī)劃的公眾參與成為規(guī)劃領(lǐng)域研究的一個(gè)重要課題。 我國(guó)學(xué)者從

3、不同的角度對(duì)土地利用規(guī)劃的公眾參與進(jìn)行了有益的探索。但對(duì)此問(wèn)題的探討尚處于起步階段，主要是從工具層面探討公眾參與問(wèn)題，從價(jià)值層面系統(tǒng)地探討土地利用規(guī)劃的公眾參與的理論與方法，并將其運(yùn)用于實(shí)際工作的做法不多見(jiàn)．鑒于公眾參與對(duì)土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)理論、編制的方法、編制規(guī)程、實(shí)施管理等方面的影響，進(jìn)行全面而系統(tǒng)的研究非常必要；新一輪規(guī)劃修編的工作方針將公眾參與和專家論證、政府決策并列，又凸顯此問(wèn)題的迫切性；因此，本文借鑒國(guó)外公眾參與土地利用規(guī)劃較

4、為成熟的理論與方法體系，從理論基礎(chǔ)、影響因素、機(jī)制研究、框架建構(gòu)等方面進(jìn)行較為系統(tǒng)的研究，通過(guò)研究解決土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施中的公平問(wèn)題，為土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化提供對(duì)策，為土地利用規(guī)劃的公眾參與提供措施與方法，促進(jìn)土地利用規(guī)劃的公眾參與，以有助于第三輪土地利用規(guī)劃的修編和實(shí)施。 具體研究包括：我國(guó)土地利用規(guī)劃公眾參與的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)狀和影響因素，我國(guó)土地利用規(guī)劃公眾參與規(guī)劃的機(jī)制研究，我國(guó)土地利用規(guī)劃的公眾參與框架構(gòu)建

5、。 第一部分是土地利用規(guī)劃公眾參與的相關(guān)理論研究； 第二部分是土地利用規(guī)劃公眾參與的機(jī)制和框架構(gòu)建研究； 第三部分是對(duì)公眾參與框架的應(yīng)用； 第四部分是在上述研究的基礎(chǔ)上的結(jié)論和政策建議。 公眾參與的興起是兩種社會(huì)思潮和實(shí)踐交互作用的結(jié)果：首先是受自由主義的復(fù)興和國(guó)際民權(quán)運(yùn)動(dòng)的影響，公眾的自我意識(shí)開始覺(jué)醒，對(duì)社會(huì)提出了自我權(quán)利的要求，作為這種民意的反映而在政府和制度方面得到了體現(xiàn)；其次是規(guī)劃界內(nèi)部針

6、對(duì)現(xiàn)代規(guī)劃所出現(xiàn)的弊病和在多元化思想的影響下的自覺(jué)反省。正義論、協(xié)商民主理論、市民社會(huì)理論和參與階梯等理論和方法不僅深化了公眾參與土地利用規(guī)劃的理論和手段，而且通過(guò)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體制的緊密結(jié)合推進(jìn)了公眾參與的不斷發(fā)展。目前我國(guó)土地利用規(guī)劃已經(jīng)有了一定程度的公眾參與，并且受到社會(huì)發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)因素、文化傳統(tǒng)和心理因素等的制約。 我國(guó)正處于快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，正處于建設(shè)擁有民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧

7、相處的和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。這樣一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期就要求我們?cè)谧⒅亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，尤其在土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)公正問(wèn)題。政府要從事關(guān)改革發(fā)展全局的高度來(lái)重視社會(huì)公正問(wèn)題，采取有效的措施，盡力解決社會(huì)不公現(xiàn)象，盡力減小社會(huì)為此所付出的成本。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到的是，中國(guó)目前的社會(huì)不公問(wèn)題是在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的，必須用發(fā)展的方式予以解決。在土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公平也應(yīng)當(dāng)考慮這個(gè)背景。 西方國(guó)家自上而下、自下而上

8、及上下結(jié)合的規(guī)劃編制過(guò)程，給了一定的借鑒和啟示，公眾參與土地規(guī)劃已經(jīng)得到了高度的重視，并且取得了一定的成績(jī)．但是由于我國(guó)的政治體制不同、公民受傳統(tǒng)思想影響等因素制約，我們需要在借鑒國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在參與方法和制度方面不斷進(jìn)行探索和創(chuàng)新．土地利用規(guī)劃的公眾參與框架至少應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)內(nèi)容：誰(shuí)來(lái)參與、參與哪些內(nèi)容、通過(guò)什么渠道實(shí)現(xiàn)參與、在什么時(shí)間參與、參與的方式方法等，這些均是公眾參與的核心問(wèn)題。 實(shí)證研究表明完全照搬

9、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)于冗長(zhǎng)的公眾參與式規(guī)劃制度與程序是不可行的，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，探索適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與式規(guī)劃制度與機(jī)構(gòu)設(shè)置辦法。我國(guó)當(dāng)前公眾參與規(guī)劃需要研究的關(guān)鍵問(wèn)題在于規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中具體采取何種參與方式以及如何做到有效參與。 通過(guò)上述研究，主要得出以下幾點(diǎn)結(jié)論： 第一，讓公眾直接參與土地利用規(guī)劃的制定與管理，關(guān)心和保護(hù)他們的利益，可以增強(qiáng)他們的責(zé)任感，從而使規(guī)劃具有較高的可操作性；參與式規(guī)劃方法的推廣應(yīng)用可以

10、大人提高公眾的社會(huì)動(dòng)員效率，在土地規(guī)劃過(guò)程中起著不可低估的作用。公眾參與土地利用規(guī)劃改變了傳統(tǒng)的規(guī)劃編制方法和程序、更新了規(guī)劃的理念；對(duì)規(guī)劃決策的合理性和科學(xué)性有著重要的作用，有利于規(guī)劃的編制和實(shí)施。 第二，公眾參與土地利用規(guī)劃有助于解決權(quán)利公平和利益公平，有助于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)；公眾參與既作為一種權(quán)力制度，以一種抽象的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制而存在，又作為具象的土地利用規(guī)劃民主的實(shí)現(xiàn)形式而出現(xiàn)；公眾參與規(guī)劃可以通過(guò)利益協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)利益公平。

11、 第三，公眾參與規(guī)劃的框架包括目標(biāo)設(shè)定、模式選擇、程序確立、方法分析、評(píng)估體系設(shè)計(jì)等內(nèi)容。誰(shuí)來(lái)參與、參與哪些內(nèi)容、通過(guò)什么渠道實(shí)現(xiàn)參與、在什么時(shí)間參與、參與的方式方法等，均是公眾參與的核心問(wèn)題。 第四，公眾參與土地利用規(guī)劃是建立在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化的基礎(chǔ)之上的，公眾參與模式同樣受制于由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的社會(huì)政治、文化條件的限制。．依據(jù)規(guī)劃的公眾參與模式(傳統(tǒng)型、行政主導(dǎo)型、公眾政府共同參與型和公眾全過(guò)程主導(dǎo)參與型)劃分，目前土

12、地利用規(guī)劃應(yīng)采取行政主導(dǎo)型模式。為更好地推動(dòng)公眾參與，應(yīng)積極引導(dǎo)和推動(dòng)公眾參與模式向更高層次轉(zhuǎn)變即向公眾政府共同參與型、公眾全過(guò)程主導(dǎo)參與型模式轉(zhuǎn)變。 第五，中國(guó)的土地利用規(guī)劃正處在不斷發(fā)展完善的時(shí)期，公眾參與規(guī)劃雖有了一個(gè)良好的開端，公眾參與程度仍停留在形式化的表象運(yùn)作階段，還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與，真正做到規(guī)劃事務(wù)讓公眾說(shuō)了算還有待時(shí)日。 基于上述研究結(jié)果，文章為今后我國(guó)土地利用規(guī)劃的公眾參與提出了一些政策建