成片開發(fā)用地征收是例外嗎？

1、成片開發(fā)建設(shè)用地是否應(yīng)明列為征地的情形之一，在《土地管理法》修訂過(guò)程中乃至修正案通過(guò)后，一直飽受爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為立法者最后的選擇是符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，尤其是適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的需求的。但是，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，《土地管理法》第 45 條列入成片開發(fā)建設(shè)需要用地，并非因?yàn)樗汀败娛潞屯饨恍枰玫亍蹦菢泳哂胁谎远鞯摹肮怖妗毙裕c特定公益項(xiàng)目用地比較，其公共利益是比例的、部分的，但由于該項(xiàng)目整體上具有公共利益，而且從

2、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和用地效率出發(fā)，不能只征收其中“純粹”公益的部分，所以立法將其列明為可以為公共利益征地的范圍。這也是為什么《土地管理法》對(duì)此加上“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施”的限制的原因。下面筆者就從兩方面對(duì)成片開發(fā)進(jìn)行討論。一、成片開發(fā)用地構(gòu)成例外嗎？與為特定的符合公共利益的項(xiàng)目用地征收土地相比，成片開發(fā)征收在實(shí)踐更容易受到質(zhì)疑。以城中村改造為例，被征收人經(jīng)常會(huì)提出來(lái)的

3、一個(gè)問(wèn)題是“你把我們這一大塊地、這么多房子都給征了，征了以后蓋商場(chǎng)，蓋商品住房，這怎么能算是公共利益？” 成片開發(fā)受到的另一個(gè)質(zhì)疑是“征而不用”。反對(duì)將成片開發(fā)規(guī)定為公益征收情形的觀點(diǎn)多以開發(fā)區(qū)為樣本，指出許多以開發(fā)區(qū)為名征收的土地，征收后都沒(méi)有及時(shí)開發(fā)使用，造成土地資源的極大浪費(fèi)。應(yīng)該承認(rèn)，這兩個(gè)問(wèn)題在實(shí)踐中都是存在的，但我們不能以此為由，否認(rèn)成片開發(fā)征收的正當(dāng)性。我們先看第二個(gè)問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā返?45 條第 2 款規(guī)定第 45

4、條第 1款第 4 項(xiàng)所規(guī)定的“扶貧搬遷保障性安居工程”與第 5 項(xiàng)的“成片開發(fā)征收，要納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃”，從某種程度上，說(shuō)明立法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到了“征而不用”的問(wèn)題，因?yàn)槌善_發(fā)征收的土地，如果已經(jīng)納入（年度）計(jì)劃里面去了，浪費(fèi)、閑置的現(xiàn)象就可能得到克服或緩和。換句話說(shuō)，“征而響其作為城中村改造的整體認(rèn)定?！遗P龍區(qū)政府提供的證據(jù)可以證明該征收決定符合《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》第 8 條、第 9 條的規(guī)定，因此該征收決

5、定符合公共利益的需要”。二、完善征收程序、創(chuàng)新補(bǔ)償方式，處理好成片開發(fā)征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的關(guān)系我們不能因?yàn)槌善_發(fā)用地征收的特殊性就否認(rèn)其正當(dāng)性。但是，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已經(jīng)得到法律認(rèn)可的今天，我們必須回答的問(wèn)題是：第一，為什么在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市的情況下，還需要成片開發(fā)征收？第二，在實(shí)施成片開發(fā)征收時(shí)，如何保障集體和農(nóng)戶的利益？第一個(gè)問(wèn)題可以從集體談判的困難和征收的效率兩個(gè)角度去理解。許多成片開發(fā)的項(xiàng)目往

6、往不止涉及一個(gè)農(nóng)民集體的土地，如果我們考慮土地上的各種權(quán)利人，如果不采取征收的方式，通過(guò)和眾多權(quán)利人個(gè)別談判的方式取得成片開發(fā)所需土地，可能耗日持久，甚至可能因個(gè)別權(quán)利人的原因而使得項(xiàng)目無(wú)法正常開展。深圳舊改中的下述兩個(gè)項(xiàng)目就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。這兩個(gè)項(xiàng)目的地理位置非常近。一個(gè)項(xiàng)目是從 2007 年開始的，按深圳舊城改造實(shí)施的項(xiàng)目，開發(fā)企業(yè)要通過(guò)收購(gòu)把相關(guān)土地上的房屋和建設(shè)用地使用權(quán)變成單一所有權(quán)，但是一直到現(xiàn)在，還是有幾個(gè)談不下來(lái)，最后

7、只能做分期開發(fā)。另一個(gè)項(xiàng)目，直接走棚戶區(qū)改造和房屋征收，2017 年立項(xiàng)，2018 年就開工了。顯然，棚戶區(qū)改造，實(shí)行成片開發(fā)征收的那個(gè)項(xiàng)目效率高。需要強(qiáng)調(diào)的是，成片開發(fā)征收的效率，并不能成為我們?yōu)E用這一工具的理由。成片開發(fā)征收一定而且只能是最后的選擇。就是說(shuō)，只有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市不能解決問(wèn)題的時(shí)候，才能啟動(dòng)成片征收。成片開發(fā)征收的土地并非全部用于公益項(xiàng)目，其中一些土地在征收完成基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)可能會(huì)出讓用于經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)開發(fā)。因此，