財政轉移支付政策效應研究——以江西省分縣數據為例.pdf

1、作為一個單一制國家，中國中央財政所承擔的兩大職能-維護宏觀經濟穩(wěn)定和實現(xiàn)收入分配公平-需要由地方各級政府去具體執(zhí)行，而轉移支付是體現(xiàn)中央政府財政意圖的重要財政工具。從分稅制改革以來，中央財政轉移支付資金的規(guī)模不斷增大，特別是近年來在一般性轉移支付和專項轉移支付方面的資金增長都非常迅速。本文要研究的正是這樣一個問題，即中央的財政政策目標能在地方基層政府，即縣級政府得到實現(xiàn)嗎?縣級政府是否會執(zhí)行上級的財政政策?地方政府在執(zhí)行上級政策時是真的

2、“上有政策，下有對策”么?本文將通過主要的財政政策工具——-轉移支付的分配過程和支出去向來對此問題進行研究。主要采用嵌入式混合研究方法，以江西省為個案進行實證研究。
　　 本文的分析框架是：“官本位”影響下的官員利益最大化理論。它的主要理論基礎有三：公共選擇理論、以行動者為中心的新制度主義理論、委托-代理理論。這一理論框架的主要內容是：官員作為一個理性人是追求個人利益最大化的，而官本位的傳統(tǒng)意識及官員巨大的在職消費和自由裁量權，

3、使得追求晉升或保持連任成為官員的最大利益。上級政府為了保證政策的實施會以績效考核來考察官員，因此在追求預算最大化的同時，獲取政績和完成上級考核目標就會成為官員的直接追求?；谶@一理論框架，根據中央財政政策的變化情況，本文要提出的理論假設是：在當前的制度約束下，出于追求晉升或尋求連任的需要，縣級政府會執(zhí)行上級的財政政策。
　　 具體來說就是：2001年前，在中央政府強調“經濟政績”考核，提出“一要吃飯，二要建設”的要求下，縣級政府

4、對經濟建設支出，行政管理支出、公共安全支出會極為重視；而對不能短期內體現(xiàn)政績的教育支出、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產品，縣級政府只會滿足其基本需求。
　　 2002年以后，在中央政府轉向重視公共服務，提出財政支出要“保工資、保運轉、保穩(wěn)定、保民生、保重點”的要求后，行政管理費、公共安全支出、衛(wèi)生醫(yī)療支出和教育支出等公共支出會明顯地受到重視，而經濟建設支出作為“政績”的重要體現(xiàn)，仍是政府支出的重點。
　　 通過對江西省200

5、1年、2005年截面數據和1996-2005年的面板數據的多元回歸分析的結果表明：在2001年前，中央財政強調地方財政要做到“一要吃飯，二要建設”，2001年后，中央財政政策對地方財政的要求是“保工資、保運轉、保穩(wěn)定、保重點”。這些政策在財力性轉移支付和專項轉移支付的使用上得到了較好的體現(xiàn)。而各類財政資金對經濟建設的一以貫之的重視，體現(xiàn)了縣級政府“以經濟建設為中心，發(fā)展是第一要務”的政績觀。
　　 再次通過對江西省D縣及其C鄉(xiāng)的

6、實地調研結果也表明：縣級政府在分配財政資金時，對專項補助會基本做到?？顚Ｓ?，并會在財力允許的情況下，盡量留足相應的配套資金。而對其他資金的使用則是以“保工資、保運轉”，即保證人員經費和公用經費為第一目標，所有的財政收入要首先確保人員工資和機構運轉的需要。在確保這些基本的財政支出后，剩余的資金會被縣里主要領導投入到市政建設等容易體現(xiàn)“政績”的項目中去。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，對于那些財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財政支出主要依賴上級的補助，因而使得它們幾乎成了

7、縣級政府的職能部門，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政體制進一步強化了縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制能力，鄉(xiāng)級政府的財政支出自主權非常少。因此獲得上級的額外財力支持就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的重要工作內容。他們會盡量去爭取各類財政資金，然后把它們用于滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)“保工資、保運轉”的需要。除此之外，出于“政績”的需要，他們也會將有限的可支配財力用在有亮點的“政績”工程中去，這些工程會在間接上對地方的經濟發(fā)展和農民增收產生積極影響。
　　 全文的結論是：在當前的政府

8、體制下，上級的政策目標，包括中央政府的財政政策目標在地方政府，包括基層的縣級政府層面都會得到較好的實施。當然在實施過程中會有一些變通或選擇性執(zhí)行的可能，但這些可能并不會改變中央政策得到執(zhí)行的基本事實。在現(xiàn)有的制度框架下，為更好地實現(xiàn)中央的財政政策目標，特別是要充分發(fā)揮轉移支付的作用，本文提出了如下政策建議：一是要完善政府間財政體制，解決好縱向政府間的“職責同構”問題；二是要擴大公民參與，完善預算管理體制。
　　 本文的主要創(chuàng)新：

9、研究方法上的創(chuàng)新，采用嵌入式研究方法將定量研究與定性研究混合起來，研究財政轉移支付的效應。研究內容上的創(chuàng)新，以轉移支付的影響效應為視角，來研究中央財政政策目標在基層政府的實現(xiàn)情況；并將轉移支付分為兩類，來分別考察它們對縣級政府各類主要公共支出的影響。另外還通過實地調研方法，對鄉(xiāng)政府的轉移支付過程，即鄉(xiāng)政府是如何獲得轉移支付資金，并如何使用的作了深入的研究，特別是較為全面地了解了鄉(xiāng)政府在農業(yè)稅取消前后的支出責任和財政收支狀況，掌握了大量的