中央政府的選擇性控制與地方政府的選擇性執(zhí)行.pdf

1、如何處理好中央與地方的關(guān)系，發(fā)揮“兩個積極性”，走出“一收就死，一放就亂”的怪圈，是自建國以來困繞中央的一個難題。本文以“地方政府的選擇性執(zhí)行”問題為切口，通過揭示地方選擇性執(zhí)行產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)壓倒正效應(yīng)的政治邏輯來透視上述悖論。
　　文章第一部分述評中外文獻(xiàn)對地方政府選擇性執(zhí)行行為及其效應(yīng)的相關(guān)研究，選定本文的研究視角:中央與地方之間的結(jié)構(gòu)規(guī)則決定著地方政府行為的取向及其效應(yīng)。第二部分建立本文的理論基礎(chǔ):執(zhí)行性一致同意與利益政治理論

2、，在此基礎(chǔ)上提出本文的主要論點。第三部分，從歷史的角度追溯地方政府選擇性執(zhí)行（局部地方專制）與中央治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。建國后中央一直沿襲著由其主導(dǎo)的單軌政治模式，地方政府對中央權(quán)威的分割一直未曾間斷，“一收就死、一放就亂”的難題困繞著中央。改革以后中央基于政治穩(wěn)定的考量，采取了行政性分權(quán)的形式，中央與地方之間執(zhí)行性一致同意的規(guī)則依然沒有從根本上改變。第四部分是文章的核心，主要探討改革后中央選擇性控制的方式和實施機制，方式有立法、行政、財政、

3、資源和人事控制，每種方式里都是以中央利益為基礎(chǔ)的。選擇性控制的實施機制主要是對地方政府官員的政績考核，它使中央實現(xiàn)了其大多數(shù)目標(biāo)，但它也有著不可克服的內(nèi)在困境。第五部分闡釋了地方政府在負(fù)激勵與軟約束下的選擇，以制造負(fù)效應(yīng)為常態(tài)。中央的選擇性控制由于是以中央單方面的意志為出發(fā)點，所以沒有對地方政府形成有效的激勵機制。也正是由于中央沒有構(gòu)建起有效的激勵，所以不可能對地方政府事實硬約束。結(jié)論部分回應(yīng)開頭提出的問題，并提出了簡短的政策含義;總結(jié)

4、了對現(xiàn)有文獻(xiàn)的推進之處，文章的不足之處及有待進一步探討的問題。
　　本文所強調(diào)的核心問題:地方政府選擇性執(zhí)行的負(fù)效應(yīng)超過正效應(yīng)，并不意味著地方政府天然地趨向于制造負(fù)效應(yīng)，而是在特定的利益政治秩序下，具備了制造負(fù)效應(yīng)的必要性、可能性和機會。本文以“激勵不足”、“軟約束”與“機會”三條主線揭示了地方政府選擇性執(zhí)行的負(fù)效應(yīng)超過正效應(yīng)的政治邏輯。這三條線之間又有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，其中“激勵不足”直接導(dǎo)致了“軟約束”。其一，由于中央與地方政府之間

5、的激勵不相容，造成地方政府有了偏離中央意志的動機。中央相對地方政府處于優(yōu)位，具有制定規(guī)則和根據(jù)形勢需要修改規(guī)則的權(quán)力。地方對于規(guī)則只有執(zhí)行權(quán)，這意味著，這個規(guī)則不是經(jīng)過它的意志選擇的，是外在于它的，這使得它可以不必承擔(dān)責(zé)任，所以地方政府傾向于風(fēng)險最大化。也正是由于被取消了獨立創(chuàng)造的條件，所以地方政府失去了不斷創(chuàng)新的壓力和動力，即使中央給予其權(quán)力，它也不太可能用來為中央而更可能為自己服務(wù)。其二，在激勵不足的情況下，為了維系體制的正常運轉(zhuǎn)，

6、中央又必須以對地方政府的軟約束為代價換取地方政府的配合，這無疑給了地方政府選擇足夠強的能力。中央的權(quán)力需要地方政府執(zhí)行，其力度受制于與地方政府目標(biāo)的相容性。只有在相容時才會去執(zhí)行中央的政策，反之則不去執(zhí)行。這種“相容”更多的是被迫的，以中央對地方政府的約束“軟化”為代價的。其三，中央選擇性控制的內(nèi)在困境也為地方政府選擇提供了機會。比如以政績考核為核心內(nèi)容的動員式治理，使得中央的能力僅限于要求地方政府執(zhí)行與其利益相容的政策，但卻不能要求它

7、執(zhí)行雖然于社會有利但與其不兼容的政策。
　　本文雖然將重點放在選擇性執(zhí)行負(fù)效應(yīng)的生成邏輯上，但并沒有忽視其正效應(yīng)的可能性，然而它只在非常偶然的情況才會出現(xiàn)。在體制的邊緣或體制存量較小的條件下，地方政府權(quán)力的軟約束的硬化成為可能，其選擇正效應(yīng)也成為可能。其主要機制是，相對均等的社會結(jié)構(gòu)不允許以執(zhí)行性一致同意的規(guī)則繼續(xù)運作，而必須改以立憲性一致同意的規(guī)則。
　　本文最后指出，一個大國的法制體系不在于理順上下序列結(jié)構(gòu)，而要看如何調(diào)