《政府和社會資本合作模式操作指南》2

1、貫徹《政府和社會資本合作模式操作指南》 及《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》做好PPP項目各項工作,亞洲開發(fā)銀行采購活動種子教員 王榮年2016年,PPP項目總體狀況,截至2016年3月31日，按照《關于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號）要求，經審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目7,721個，總投資87,802.47億元，其中包括財政部示范項目232個，總投資8,034.99億元。

2、財政部兩批示范項目除江蘇南京垃圾處理項目主動退出示范外，均已入庫，共232個。其中，24個處于識別階段，93個處于準備階段，42個處于采購階段，73個處于執(zhí)行階段，尚無項目進入移交階段。處于采購和執(zhí)行階段的示范項目分別占18%和32%。以執(zhí)行階段項目數與準備、采購、執(zhí)行等3個階段項目數總和的比值計，3月末示范項目落地率為35.1%，與1月末示范項目落地率32.6%相比，高出2.5個百分點。近日，財政部PPP工作領導小組辦公室，聯合20

3、家行業(yè)部委相關司局，召開第三批PPP示范項目工作協調會，通報第三批示范項目申報情況及評審工作方案，并部署推進下一步評審工作截至7月25日，共收到各地申報項目1070個，項目計劃總投資約2.2萬億元，涉及能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政公用事業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游、體育等公共服務領域。,第三批示范項目評審要求,財政部示范項目實施以獎代補政策，入選財政部PPP示范項目也會為項目實施所帶來

4、增信效應。評審特點：第一，項目評審仍然采取定性評審和定量評審結合的制度，但定性評審標準有所擴充，定量評審標準有所調整。通過定性評審的項目方可進入定量評審。這意味著，定性評審實質上是示范項目合格性評審。如：是否屬于“公共產品或公共服務領域”、 “BT變相融資”、“明股實債”“運營時限不得短于10年”等。第二，鼓勵創(chuàng)新效應等政策導。項目是否具備較好的探索創(chuàng)新價值和推廣示范意義也是一個得到加強的評價指標。第三，突出示范項目的示范效應，權

5、重調高達到25%。第四，強化項目前期工作，對“兩個論證”等條件實現一票否決制。未按財政部相關規(guī)定開展物有所值評價或財政承受能力論證的，不再列為備選項目。第五，弱化了債務問題在評審中的地位。評審標準不包含化解存量項目債務這項指標。第六，項目融資的可獲得性不再是一個獨立的評價指標，但它仍然是項目實施方案的一部分。第七，項目快速落地仍然是一個重要評價指標。所占權重很大(15%)，重視穩(wěn)增長。,至2015年底全國國家及地方政府組建基金

6、情況,截止到2015年底，全國近半數省區(qū)已參與其中，基金募集總規(guī)模超過6000億元。其中，由財政部聯合國內10大金融機構共同發(fā)起設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資基金，總規(guī)模達1800億元。該10金融機構包括：中國建設銀行股份有限公司、中國郵政儲蓄銀行股份有限公司；中國農業(yè)銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、中國光大集團股份公司、交通銀行股份有限公司、中國工商銀行股份有限公司、中國中信集團有限公司、全國社會保障基金理事會、中

7、國人壽保險（集團）公司。,全國部分政府投資基金情況,關于PPP項目的定義,（PPP）項目是政府與社會資本合作模式。是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。注： PPP項目模式是公共部門協同私人部門的介入，在“優(yōu)勢互補、風險共擔、收益共享”的履約安排，以達到提高公共部門治理效率和效益。在基礎設施領域，公共服務領域中，由公共部門與私人資本合作的模式。,PPP項目的作用,對公共部門：一、引入社會資本可提高政府的治理效率和治理效

8、益，從而提升政府利用市場配置資源的作用，；二、最終達到提高政府部門的管理績效；三、在地區(qū)建設中減緩財政支出壓力。對社會資本：一、能尋求到有長期、穩(wěn)定現金流收入的投資項目；二、在項目評估和運營中達到債務與資產合理配比；,PPP項目中涉及的幾個重要因素,一、合同中約定雙方合同責任：政府方在投資、政策、輔助社會資本所規(guī)定的承諾；社會資本方負責工程或服務的設計、建設、融資、運營，以及維護等責任；二、合同所約定的支付方式（社會/私人

9、資本的回報方式），包括：“政府付費 ”或/和 “使用者付費”；三、合同約定的合同期限。政府與私人部門之間可簽訂長達幾十年（20-30年）的合同；四、合同約定的風險分擔原則：由最適宜的一方承擔；五、合同約定的所有權可以：1）由公共部門所有；2）合同到期由私人部門移交給公共部門。,PPP項目的三大風險,一、商業(yè)風險：由社會資本承擔，如：設計、建造、 融資、運行、驗收等；二、

10、法律法規(guī)及最低需求風險：由政府承擔，如政策 支持及最低需求，如 電廠的最低購電量等；三、不可抗力風險：雙方合理分擔。,政社雙方應該注意的問題,一、政府的責任并不能推卸，例如在“政府付費”模式下的支付責任；政府應該

11、提供的政策支持和應提供的條件保障不能落空；二、社會資本方要在前期立項階段做好可行性研究，防范低于一定財務收益率（FRR）的項目草率上馬，最后形成資產沉淀，變現乏力。注意：并不是所有的項目都適合PPP方式。,PPP項目模式特點,（1）政府和社會資本就基礎設施等具有一定收益的公益性事業(yè)的長期合作，社會資本獨自或與政府共同成立項目公司建設和運營的合作項目；（2）以政府授予特許經營權、政府購買服務或股權合作為基礎；（3）模式分工一般

12、是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管；（4）以利益共享和風險分擔為特征，社會資本通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理回報；（5）社會資本或項目公司可以通過貸款、企業(yè)債等市場化方式舉借債務，政府不承擔償債責任。,基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目及與PPP的異同,政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定

13、其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。注：特許經營是PPP其中的一個方式，性質上存在交叉。特許經營項目使得經營方（社會資本）能夠通過建設、經營獲得投資回報。而PPP方式所涉及的方面更加寬廣，包括通過政府購買服務的方式，提供公共服務，如基礎設施建設、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技、學校等，既可以采用BOT方式，又可采用TOT等其他方式實現提供公共產品和服務。,PPP項目涉及的重大法律法規(guī),一、《

14、中華人民共和國政府采購法》；二、《中華人民共和國預算法》；三、《中華人民共和國合同法》；四、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）；五、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）；六、《政府和社會資本合作法》：（國務院負責，財政部為主）正在立法中；七、《特許經營法》：（國務院負責，發(fā)改委為主）正在立法中。,PPP項目現有關具體政策和操作指南,財政部：《關于印發(fā)政府和社會資

15、本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）；國家發(fā)改委：《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）含 附件：《政府與社會資本合作項目通用合同指南》財政部《PPP項目合同指南(試行)》（2015.1.19）財政部《關于印發(fā)》的通知》（財金【2015】）2015.4.7關于印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知 財金[2015]167號（財政部）2015.12.18

16、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》國家發(fā)改等六部委【25號】（2015.6.1始行）,PPP項目的構架,股東協議 EPC總承包合同

17、 貸款協議

18、 供應合同 運營合同,政府項目發(fā)起人,項目公司,資本金提供者,資本金提供者,融資銀行,國

19、外貸款,建造總承包人,設備材料供應商,管理或運營商,社會資本,財政部指南關于項目的五個步驟,,一、項目識別,二、項目準備,三、項目采購,四、項目執(zhí)行,五、項目移交,項目采購,《操作指南》,關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金〔2014〕113號……根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質量，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)

20、操作流程，現印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執(zhí)行。附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財政部2014年11月29日注：PPP項目操作流程五環(huán)節(jié)：①項目識別；②項目準備；③項目采購；④項目執(zhí)行；⑤項目移交,第一步：項目識別,1、項目發(fā)起：政府發(fā)起 +社會資本。由財政部門向交、住、環(huán)、能、教、醫(yī)、體、文等行業(yè)主管部門征集潛在項目;2、項目篩選：財政部門與行業(yè)主管部門對潛在項目進行篩選，確定備選項

21、目，制定年度及中長期開發(fā)計劃；3、物有所值評估：1）定性評估：增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運行效率、促進創(chuàng)新、鼓勵競爭等；2）定量評估：傳統采購模式下政府支出成本與PPP模式下政府支出成本現值相比。4、財政承受能力論證。注：《113-12》：財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，

22、不再采用政府和社會資本合作模式。,項目評估方法“物有所值”比較法,《113-8》：第八條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部

23、門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。,物有所值評價工作流程圖,評價準備 定性評價

24、 定量評價（可選）

25、 信息管理,準備評價 資料,明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等,明確是否開展定量評價、定量評價結論是否作為決策依據等,選定評價專家,召開專家組會議；專家打分并形成意見,形成定性 評價結論,確定折現率等參數,測算參照項目建設和運維凈成本,測算競爭性中立調整值,測算可轉移和自留風險成本,評價報告編制,評價信息披露,評價信息管理,評價服務監(jiān)管,財政部《關于印發(fā)》的通知》（財金【

26、2015】）,責任識別支出測算 能力評估 信息披露,股權投資,運營補貼,承擔風險,配套投入,據實施方案中項目資本和項目股權機構測算股權投資支出責任,據建設成本、運營成本和利潤水平測算運營補貼支出責任,使用比例法、情景分析法和概率分析法測算風險支出責任,據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本為此支付的費用測算配套投入支出責任。,政府付費模式,可行缺口補助模式,財政支出能力

27、評估,行業(yè)和領域均衡 性評估,項目名錄,項目信息,財政支出責任情況,第二步：項目準備,1. 管理架構組成：1）建立協調機制：①項目評審②組織協調③檢查督導;2）項目實施機構：①項目準備②項目采購③項目監(jiān)管 ④項目移交2.實施方案編制：（見后）3. 實施方案審核：①VFM及財政承受能力驗證（財政）

28、 ②方案審核（政府），兩次未通過 驗證的一般不再采用PPP模式。注：《113-9》：通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。,實施方案編制涉及6個方面（接前）,（一）項目概況：①項目基本情況； ②經濟技術指標；

29、 ③項目公司股權情況。（二）風險分配：①商業(yè)風險由社會資本承擔； ②法律、政策、最低需求風險由政府承擔； ③ 不可抗力雙方共同承擔。注：《113-11》：1）項目基本情況指：提供的公共產品和服務內容、項目采用PPP運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義;2）經濟技術指標主要明確項目區(qū)位

30、、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規(guī)?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來源等；3）項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。4）風險分配原則：按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則。,（接上）,（三）運作方式：①委托運營;（O&M）（合同期一般不超過8年）②合同管理;（MC）（合同期一般不超過3年）③建造-運營-移交（BOT）;（合同期一般為20-30年）④建造-擁有-運營（BOO）;（一般

31、不涉及期滿移交）⑤轉讓-運營-移交（TOT）;（合同期一般為20-30年）⑥改建-運營-移交（ROT）。（合同期一般為20-30年）注：1）委托運營（O&M）項目適合：對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目。社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費，如發(fā)電廠委托運營。2）合同管理（MC）:是指政府將存量公共資產

32、的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費,（接上）,（四）交易結構：①項目投融資結構 ②項目回報機制（使用者付費、政 府付費、可行性缺口） ③ 相關配套措施（

33、五）合同體系：①項目合同（說明見下頁） ②股東合同 ③融資合同 ④工程合同 ⑤運營合同 ⑥供應合同

34、 ⑦保險合同注：1）項目投融資結構：主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。2）相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。3）項目合同是合同體系其中最核心的法律文件。,項目合同主要四項邊界內容,注意：“項目合同”中的主要內容：項目邊界條件：是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調

35、整銜接等邊界：①權利義務邊界：主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。②交易條件邊界：主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。③履約保障邊界：主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。④調整銜接邊界：主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。,（接上）,（六）采購方

36、式： ①公開招標 ②邀請招標 ③競爭性談判 ④競爭性磋商 ⑤單一來源采購注：《113-11》1）項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實

37、施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。2） 公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。,第三步：項目采購,（一）資格預審①準備資格預審文件；②資格預審公告；③通過資格預審者須3家以上；④重新資格預審仍不足3家的，可調整采購方式。注：《113-14》：1）項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金

38、融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。2）項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。3）提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日不得少于15個

39、工作日。,,（二）編制采購文件①政府對實施機構的授權；②實施方案批復文件；③采購程序；④響應文件編制要求；⑤保證金的數額/形式；⑥評審方法/標準；⑦采購政策要求；⑧項目合同草案。注：1）采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。及3） 可實質性修訂：技術、服務要求、合同草案條款；和

40、4） 不可談判核心條件不得修改。,所有采購文件要執(zhí)行有關政府采購政策,《113-18》： 項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明：①對本國社會資本的優(yōu)惠措施及幅度；②外方社會資本采購我國生產的貨物和服務要求等相關政府采購政策；③對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。注：①參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。②履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或

41、資產評估值的10%。③無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。,現場考察和采購前答疑會,《113-19》： 項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。注：現場考察和采購前答疑會的重要作用和紀律要求。,競爭性磋商采購程序（1/2）需要的環(huán)節(jié),（113-17）①項目采購公告②社會資本報名③資格審查④采

42、購文件發(fā)售⑤采購文件的澄清與修改⑥響應文件評審⑦確定最終采購需求方案⑧綜合評分注意事項：1）競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定媒體發(fā)布；2）已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。3）采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

43、提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。澄清或修改至少離截止日5日前，需延長截止日的不得少于5日。,競爭性磋商采購程序（2/2）對響應文件的評審,注：《113-17》：評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，并通知所

44、有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規(guī)定執(zhí)行。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規(guī)定執(zhí)行。,競爭性磋商采購在PPP項目下（注：與競爭性談判采購的主要區(qū)別）,一、適用范圍：1、政府購買服務項目；2、技術復雜或者性質特殊，不能確定

45、詳細規(guī)格或者具體要求的；3、市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目。二、法定期限：1、從磋商文件發(fā)出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10日；2、澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，采購人、采購代理機構應當在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應商；不足5日的，采購人、采購代理機構應當順延提交首次響應文件截止時間；三、評審方法：1、經磋商確定響應最終采購需求

46、和提交最后報價的供應商后，由磋商小組采用綜合評分法對提交最后報價的供應商的響應文件和最后報價進行綜合評分；2、綜合評分法，是指響應文件滿足磋商文件全部實質性要求且按評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為成交候選供應商的評審方法；,對采購結果進行“確認談判”,（113-20）： 項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率

47、先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。注：①成交原則：依排名先后進行談判，率先達成一致的成交；②談判不得涉及合同中不可談判的核心條款；③不得與排序在前但已終止談判的社會資本再進行談判。,采購文件的公示和簽約,《113-21》： 確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘

48、錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同在省級

49、以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內容除外。注：①擬定的合同文本要公示；②公示無異議后，才可簽約；③簽約可以是：1）項目實施機構與中選社會資本之間；或 2）由項目實施機構與項目公司重新簽署；或 3）由項目實施機構與項目公司簽署承繼“補充合同”；④正式簽署的合同還要在簽署后2個工作日內再公示。,PPP項目的五種采購方式,根據相關法律法規(guī)，PPP項目采購方式包括五種方式：1）公開招標；2）邀請

50、招標；3）競爭性談判；4）競爭性磋商；5）單一來源采購。,公開招標適用條件,適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。,邀請招標適用條件,（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；（2）采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。,競爭性談判適用條件,（1）招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；（2）技術復雜或者性質特殊，不能確

51、定詳細規(guī)格或者具體要求的；（3）采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（4）不能事先計算出機器天 總額的；,競爭性磋商適用條件,（1）政府購買服務項目；（2）技術復雜或愛和性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；（3）因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；（4）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；（5）按照找條投標法及其實施條例必須進行招標的工程

52、建設項目以外的工程建設項目。,單一來源方式的適用條件,（1）只能從唯一供應商處采購的；（2）發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。,PPP項目采購的一般采購流程,⑥ ⑦ ⑧ ⑨,資格預審,采購文件

53、的準備和發(fā)布,提交采購響應文件,采購評審,采購結果確認談判,項目合同的公告和備案,合同成交結果及擬定合同文本公告,簽署項目合同,本級政府項目合同審核,簽署確認談判備忘錄,PPP項目采購注意（1/8）（公開招標與其他采購方式）,根據《政采法》第27條、《18號令》第4條、《74號令》第4條、《競磋管理辦法》第4條等法律規(guī)定，就政府采購的服務項目，各級政府應當制定公開招標的數額標準。達到公開招標的數額標準的服務項目，必須采用公開招標的方式

54、進行采購；達到公開招標數額標準的服務項目，擬采用公開招標以外的采購方式的，采購人（即PPP的實施機構）應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，依法向設區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準》,PPP項目采購注意（2/8） （資格預審是PPP采購必經前置程序）,一般的政府采購中，資格預審并非采購的必經前置程序，然而，PPP項目中，無論采取何種采購方式，均應進行資格預審程序。這是由于PPP項目作為一種新型的政府采購服務、建立了政

55、府與企業(yè)之間的長期合作關系，政府希望通過前置的資格預審程序，實現項目實施機構對參與PPP項目的社會資本更為嚴格的篩選和把控，保障項目安全。同時邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，來驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分的競爭。,PPP項目采購注意（3/8） （競磋與競談的評審方法不同）,競談與競磋相比，二者關于采購程序、供應商（社會資本）來源方式、采購公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；但是，在采

56、購評審階段，競磋采用了類似招標采購方式中的“綜合評分法”，從而區(qū)別于競談的“最低價成交”。 并避免競談最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到的價值目標上來，達到的統一。,PPP項目采購注意（4/8） （競磋供應商來源唯一性）,根據《74號令》和《競磋管理辦法》的一般性規(guī)定，供應商的來源方式均包括三種：（1）采購人/采購代理發(fā)布公告，（2）采購人/采購代理從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取，（3）采購人和評審專家

57、分別書面推薦的方式邀請符合相應資格的供應商參與采購。但是，針對競磋方式進行采購的PPP項目，《113號文》第17條第二款規(guī)定，“項目采用競磋方式開展采購的，按照下列基本程序進行：（1）采購公告發(fā)布及報名：競磋公告應在省級以上人民政府部門指定的媒體上發(fā)布……”，上述113號文規(guī)定中，供應商的來源僅涉及通過公告一種方式，而并未涉及采購人/采購代理從供應商庫中隨機抽取及采購人和評審專家分別書面推薦邀請兩種方式。實踐中，對于競磋方式進行PPP項

58、目采購，通常從嚴格的角度建議項目實施機構以發(fā)布公告為供應商的唯一來源方式。,PPP項目采購注意（5/8） （時限要求不同）,采購人通常希望采用滿足項目開發(fā)進度要求的采購方式。以公開招標/邀請招標方式采購PPP項目的環(huán)節(jié)最為復雜，在多個環(huán)節(jié)存在最低時間的限制（約30日），單一來源方式環(huán)節(jié)最為簡單，競談方式各環(huán)節(jié)上的最低時間限制最少（約8個工作日）。但是對于必須招標的PPP項目，在資格預審階段只有社會資本在連續(xù)兩次資格預審中均不足3家，才

59、能經報主管預算單位同意后，向設區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。,PPP項目采購注意（6/8）（允許兩家的情形）,根據《74號令》第37條和《競磋采購方式管理辦法》第34條：在采購過程中，如符合要求的供應商不足三家，則應終止采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。這意味著：如采取競談/競磋方式采購，在項目采購過程始終，符合要求的供應商或者報價未超過采購預算的供應商均應在三家以上。但根據《74號令》第27條、《

60、政采競磋方式管理辦法》第21條和《財政部關于競磋暫行管理辦法有關問題的補充通知》（財庫【2015】124號），在下述情況下，參與采購的供應商最低數量可以為兩家：（1）競談方式：公開招標的貨物、服務采購項目，招標過程中提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人/采購代理在經財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競談采購。（2）競磋方式：（1）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目，提交最后報

61、價的供應商可以為兩家；或者（2）在采購過程中符合要求的供應商只有兩家的，競磋活動可以繼續(xù)進行。但是，如采購過程中符合要求的供應商只有一家的，采購人/采購代理應當終止競磋活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。,PPP項目采購注意（7/8）（主要評審因素）,（1）投標報價：是選擇投標人的關鍵因素，對需要向投標人支付價款的投標人產品或服務費用（BOT），投標人報價越低得分應越高；對股權轉讓項目（TOT），投標人出價越高得分則應

62、越高。（2）技術和管理：對投標人提交的a.工程設計、b.設備采購、c.驗收、d.運營維護管理、e.移交等，給予可行性、科學性、可靠性和合理性方面分別設置評分分值；（3）融資方案：判斷投標人的財務狀況能否滿足按時融資交割，a.對投標人的資本金籌措方案評估：根據投標人的相關資料核實其資本金來源的可靠程度，可靠程度越高得分應越高；b.對貸款的籌措方案的評估：根據投標人提交的銀行貸款支持文件確定銀行對項目的支持力度和項目獲得貸款的可能程度，

63、可能性越大對應得分應越高；（4）項目協議響應方案：應允許投標人對招標文件中的項目協議文本提出接受或補充修改意見。按投標人對項目協議文本提出不利于招標人權利的修改性質扣減分數（可接受和不可接受，扣分值/條），實質上進行修改的為不可接受條款，應拒絕其投標。,PPP項目采購注意（8/8）（可競爭的其他參考因素）,,第四步：項目執(zhí)行,（一）項目公司設立；①股東協議（社會資本與社會資本之間）②股東協議（政府與社會資本之間）（二） 融資

64、管理，即項目公司（SPV）的責任：①融資方案設計②機構接洽③合同簽訂④融資交割：1）未完成融資時：政府介入：提取履約保函/終止PPP合同；2） 融資條款修訂：不可抗力，可依約修訂融資條款；3）債權人介入：依直接介入條款，要求SPV改善管理。注：①《113-23》： 社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額

65、出資設立項目公司。②《113-24》SPV未完成融資時的違約賠償和“政府介入”權力。,項目執(zhí)行（接前）,（三）績效監(jiān)測與支付（見下頁）（四）中期評估（3-5年）①項目運行狀況；②項目合規(guī)性/適應性；③評估已有風險；④制訂應對措施。注：①《113-26》項目實施機構應根據項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。②《113-29》

66、： 項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。③《113-30》：政府相關職能部門應根據國家相關法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環(huán)境保護和勞動者權益等。④社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政

67、訴訟。,過程中績效監(jiān)測與支付（接前）,（一）財政風險控制：（政府支付）①納入同級政府財政預算； ②建立政府支付臺帳；③ 納入政府綜合財務報告。（二）績效監(jiān)測① 監(jiān)測項目績效指標； ②編制季報、年報。注：《113-26》：①項目實施機構應根據項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。,政府支付義務和納入預算支付制度,《113-2

68、5》： 項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。注：①對政府應支付的義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統籌考慮，納入同級政府預算；②財政部門應與社會資本建立“